《駐馬店市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》實(shí)施答記者問

 創(chuàng)造整潔、優(yōu)美、文明的城市宜居環(huán)境，是現(xiàn)代化城市管理的基本要求，也是駐馬店市創(chuàng)建全國文明城市、國家衛(wèi)生城市工作的必然要求。城市市容和環(huán)境衛(wèi)生狀況直接關(guān)系到城市的形象和全體市民的切身利益?！恶v馬店市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）應(yīng)運(yùn)而生，這是我市獲得地方立法權(quán)后制定的第二部地方性法規(guī)?！稐l例》于2017年8月17日經(jīng)駐馬店市第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議二次審議通過，9月29日經(jīng)河南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議批準(zhǔn)，2018年1月1日起正式施行。為進(jìn)一步加大《條例》宣傳力度，提高公眾知曉率，讓廣大市民更直觀地了解從而遵守《條例》，近日，市人大法制委員會主任委員、市人大常委會法工委主任劉鴻章就《條例》的有關(guān)問題回答了記者的提問。

記者：《條例》是在什么樣的背景下出臺的？怎樣正確理解這部《條例》頒布實(shí)施的必要性和緊迫性？

劉鴻章：一是適應(yīng)我市城市發(fā)展的需要。近年來，駐馬店市委、市政府為提升城市品位，改善人居環(huán)境，促進(jìn)文明美麗駐馬店建設(shè)，緊緊抓住百城建設(shè)提質(zhì)機(jī)遇，以創(chuàng)建全國文明城市為抓手，完善城市功能，打造城市特色，增強(qiáng)城市內(nèi)涵，全面提速提質(zhì)城市建設(shè)，現(xiàn)行的城市管理手段已經(jīng)不能適應(yīng)快速發(fā)展的城市建設(shè)，私搭亂建、占道經(jīng)營、小廣告、亂停亂放等一些老的城市問題還未有效解決，地下管廊建設(shè)、街景小品、健身器材的管理維護(hù)等新的城市問題又涌現(xiàn)出來，而且隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，市容環(huán)境衛(wèi)生管理的范圍和內(nèi)涵還在不斷延伸。因此，為解決上述問題，制定市容環(huán)境衛(wèi)生方面的地方性法規(guī)迫在眉睫。

二是落實(shí)和細(xì)化上位法有關(guān)規(guī)定的需要。城市管理實(shí)行責(zé)任區(qū)制度，但責(zé)任區(qū)如何劃分、責(zé)任人如何確定、責(zé)任人應(yīng)當(dāng)履行何種職責(zé)，相關(guān)的上位法中沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。對違法行為的處罰，也只規(guī)定了處罰種類和方式，未規(guī)定處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度，影響了我市市容環(huán)境衛(wèi)生管理執(zhí)法工作的開展，需要我們在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)細(xì)化上位法相關(guān)規(guī)定，為調(diào)整和規(guī)范我市市容環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的各種社會關(guān)系提供操作性、針對性較強(qiáng)的法律遵循。

三是貫徹中央城市管理執(zhí)法體制改革精神的需要。目前，我市按照上級要求，正在進(jìn)行城市管理執(zhí)法體制改革，將由城市管理綜合執(zhí)法局集中行使住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)和規(guī)劃、工商、環(huán)保、水務(wù)、食品藥品、公安交通管理方面的部分行政處罰權(quán)。一些違法行為的執(zhí)法主體將發(fā)生變化，及時制定出相應(yīng)的地方性法規(guī)十分必要。

記者：《條例》在制定過程中遵循了哪些原則？

劉鴻章：《條例》在制定過程中，我們始終遵循四個原則：一是不抵觸。《條例》在法律、行政法規(guī)規(guī)定的原則、范圍內(nèi)，進(jìn)一步明確、細(xì)化了有關(guān)內(nèi)容。二是不重復(fù)。對上位法已規(guī)定的，除為保持體例完整的需要外不再重復(fù)。三是突出地方特色?！稐l例》側(cè)重對我市城市管理中群眾關(guān)注較為集中又缺乏管理依據(jù)的問題進(jìn)行規(guī)制。四是重實(shí)效、可操作。一方面，在設(shè)定行為模式和法律責(zé)任的過程中，充分考慮守法成本和違法責(zé)任的協(xié)調(diào)性，做到有效管用、切實(shí)可行；另一方面，細(xì)化了上位法的相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)操作性，確保上位法得到有效實(shí)施。

記者：《條例》是主要針對城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理而制定的地方性法規(guī)，那么怎樣正確理解“城市”的概念，也就是說，這部《條例》的適用范圍包括哪些地區(qū)？

劉鴻章：通常所稱的城市范圍，是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。城市是包括市和鎮(zhèn)的完整的法律概念，我國的建制鎮(zhèn)包括縣人民政府所在地的鎮(zhèn)和其他縣以下的建制鎮(zhèn)，屬于城市的范疇和體系。因此，《條例》第二條第一款規(guī)定“本市市、縣人民政府所在地城市建成區(qū)以及實(shí)行城市化管理的其他區(qū)域的市容環(huán)境衛(wèi)生管理活動”。這樣規(guī)定，就把《條例》的適用范圍限定在市區(qū)及縣城的建成區(qū)內(nèi)，同時考慮到城市化是一個動態(tài)的發(fā)展過程，而且各地在建成區(qū)之外設(shè)立的獨(dú)立科技園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，以及一些遠(yuǎn)離城市的風(fēng)景名勝區(qū)等，這些地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開發(fā)旅游資源的需要，有必要按照城市的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，《條例》第二條第二款對適用范圍作了開放式的表述，將實(shí)行城市化管理的其他區(qū)域的劃定權(quán)授權(quán)于市、縣人民政府，由市、縣人民政府根據(jù)城市化發(fā)展水平和城市化管理要求適時作出調(diào)整，這樣規(guī)定符合我市當(dāng)前市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作的實(shí)際，原則性與靈活性得到了兼顧。

記者：在以往的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生工作中，經(jīng)常發(fā)生推諉和扯皮現(xiàn)象，責(zé)任不清是其中的主要原因?！稐l例》就城市市容和環(huán)境衛(wèi)生工作中的責(zé)任制度作了哪些明晰的規(guī)定？

劉鴻章：一是明確執(zhí)法主體。根據(jù)中央和省委推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革的意見要求，理順了城市管理體制，體現(xiàn)了立法和改革決策相銜接。《條例》第四條和第五條明確了市、縣（區(qū)）城市管理綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理與執(zhí)法工作，通過立法授權(quán)的辦法賦予了市政府設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)在市容和環(huán)境衛(wèi)生工作中的管理職權(quán)。同時，規(guī)定城市管理綜合執(zhí)法部門可以派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，解決了各類開發(fā)區(qū)、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中的執(zhí)法問題。

二是建立了市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度?！稐l例》第十條從我市城市管理的實(shí)際情況和不同區(qū)域、場所、設(shè)施的特點(diǎn)出發(fā)，對市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)域、責(zé)任人作了劃分和界定，對責(zé)任人責(zé)任作了規(guī)定。為了確保責(zé)任區(qū)制度的落實(shí)，避免推諉扯皮，《條例》第十二條對責(zé)任區(qū)的范圍、責(zé)任規(guī)定了書面告知程序。同時，為了加強(qiáng)對責(zé)任區(qū)的監(jiān)督管理，《條例》第十三條規(guī)定了考評制度，推動責(zé)任區(qū)制度的落實(shí)。

記者：市容代表了一個城市的形象。然而，在市容管理過程中，卻存在著諸如占道經(jīng)營、城市小廣告等棘手的難點(diǎn)問題?！稐l例》將如何破解我市市容管理中出現(xiàn)的這些問題？

劉鴻章：一是針對占道擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物料、搭建設(shè)施以及臨街門店店外經(jīng)營、清洗維修、乞討賣藝、棋牌娛樂等影響城市形象和干擾公共秩序的行為，作出了限制或者禁止性規(guī)定。

二是城市小廣告問題，是我市城市管理中的難點(diǎn)。這里既有商販的問題，也有政府的問題，因此，《條例》在“堵”的同時，增加了政府及相關(guān)部門“疏”的功能。《條例》在第二十一條對城市小廣告作了禁止性規(guī)定，同時在第二十二條又作出規(guī)定：“屬地城市管理綜合執(zhí)法部門會同街道辦事處，按照便民原則，選擇適當(dāng)?shù)奈恢迷O(shè)置公共信息欄，滿足公眾信息發(fā)布需要，并由街道辦事處負(fù)責(zé)日常管理。”滿足了市民發(fā)布信息的合理需求，為市民提供一個合法的信息發(fā)布平臺。

三是分別對建設(shè)容貌、建筑附著物、道路設(shè)施、建筑工地、交通工具、路旁建筑圍欄、夜景照明和路燈照明的管理作出了規(guī)定，使之符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)和維護(hù)公共環(huán)境秩序的要求。

記者：《條例》對城市設(shè)置方便市民生活的蔬菜、水果和飲食服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)營行為作了哪些規(guī)定？如何體現(xiàn)對小攤小販“以人為本”的管理理念？

劉鴻章：占道經(jīng)營是我市城市管理中的難點(diǎn)，《條例》第十八條第一款、第二款對占道經(jīng)營作了禁止性規(guī)定，同時在第三款規(guī)定市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌設(shè)置便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，引導(dǎo)流動商販歸行就市，實(shí)行規(guī)范管理，體現(xiàn)了疏堵結(jié)合、多措并舉的科學(xué)立法要求。

記者：環(huán)境衛(wèi)生管理是否到位，直接關(guān)系到一個城市的市容市貌?！稐l例》在這方面有哪些規(guī)定？

劉鴻章：針對城市環(huán)境衛(wèi)生管理中存在的一些突出問題，《條例》作了三個方面的規(guī)定。

一是針對舊城改造中一些開發(fā)商為了謀利，拆除或者遷移垃圾中轉(zhuǎn)站和公共廁所等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施后不予建設(shè)的問題，《條例》在第二十六條、第二十七條中采取了事前制約的措施，并規(guī)定了開發(fā)建設(shè)單位對環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)。

二是針對關(guān)于公廁的管理。我市在創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和全國文明城市過程中新建200多所公廁，解決了如廁難問題。但是，公廁在晚10時、早7時之間關(guān)閉，市民反響較大。為此，《條例》第二十八條規(guī)定公廁應(yīng)當(dāng)全天免費(fèi)開放，回應(yīng)了群眾的關(guān)注，切實(shí)方便于民，將好事做好。同時，《條例》第二十八條第三款要求臨街單位內(nèi)部廁所可以在不影響正常辦公的情況下于工作時間免費(fèi)對外開放。

三是針對露天燒烤問題?！稐l例》將政府管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行固化，對露天燒烤作了具體規(guī)定：“任何單位和個人不得在禁止的時段和區(qū)域露天燒烤或者為露天燒烤提供場地，在其他區(qū)域進(jìn)行露天燒烤的，應(yīng)當(dāng)使用無煙燒烤爐具或者油煙凈化設(shè)施。”

記者：與其他地市相比，我市《條例》多出了一章“保障和監(jiān)督”，在這一章中著重強(qiáng)調(diào)了“誠信評價和失信聯(lián)合懲戒制度”，這一設(shè)定的初衷和想要達(dá)到的目的是什么？

劉鴻章：要管理好一個城市，單靠城市管理綜合執(zhí)法部門的力量是不夠的，還需要政府的支持和其他有關(guān)部門的配合，并建立相應(yīng)的保障機(jī)制。因此，《條例》第五章規(guī)定了政府協(xié)調(diào)機(jī)制、各部門協(xié)作機(jī)制、數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的運(yùn)用、網(wǎng)格化管理機(jī)制、執(zhí)法規(guī)范、社會信用評價等制度。通過對公民、法人和其他組織的行政監(jiān)管、社會信用評價以及對各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制的規(guī)范，建立了一套相對完善的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的長效機(jī)制。

損害城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為面廣點(diǎn)多，又不易發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法成本較高，僅靠行政處罰，效果不佳。為此，《條例》第四十三條設(shè)定了誠信評價和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，將違法信息納入行業(yè)監(jiān)管體系和社會信用體系，通過將單位、個人的市容和環(huán)境衛(wèi)生違法信息記入社會誠信檔案，實(shí)行失信聯(lián)合懲戒，引導(dǎo)市民樹立誠信理念，營造誠信環(huán)境，推進(jìn)城市管理和城市文明建設(shè)。

記者：通過對《條例》第六章“法律責(zé)任”的閱讀，發(fā)現(xiàn)很多罰則內(nèi)容中都有“責(zé)令限期改正”、“責(zé)令改正”的字眼，在法律責(zé)任條款設(shè)置和罰則設(shè)定過程中是怎樣考慮的？

劉鴻章：首先，在法律責(zé)任設(shè)定時遵循過罰相當(dāng)、切實(shí)可行原則，既與國務(wù)院法規(guī)、省政府規(guī)章保持一致，又與《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等相銜接。其次，慎用行政強(qiáng)制?！稐l例》通篇僅設(shè)定了兩處代履行和一處上位法已明確規(guī)定的強(qiáng)制措施，從立法層面引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)樹立和諧、文明的執(zhí)法理念，預(yù)防權(quán)力濫用和暴力執(zhí)法的發(fā)生。最后，絕大多數(shù)罰則的設(shè)置均采取“責(zé)令限期改正”、“責(zé)令改正”前置的設(shè)置原則，逾期未改正的或者拒不改正的再處罰，使處罰更為人性化，充分體現(xiàn)了教育與處罰相結(jié)合的處罰原則。

記者：《條例》有哪些具有地方特色的亮點(diǎn)內(nèi)容？

劉鴻章：一、纜線管理。按照中央城市工作會議的要求，《條例》在第十七條對新城區(qū)和老城區(qū)的纜線管理分別作出了不同的規(guī)定，既考慮了立法的前瞻性，又注重切合我市實(shí)際情況，確保地方性法規(guī)能夠及時有效地貫徹執(zhí)行黨的主張。

二、街景小品管理。我市創(chuàng)建全國文明城市過程中按要求設(shè)置了許多弘揚(yáng)社會主義核心價值觀的街景小品，怎么維護(hù)好這些構(gòu)筑物，《條例》第十五條對街景小品的建設(shè)、管理和維護(hù)作了具體規(guī)定。

三、建設(shè)施工現(xiàn)場管理?！稐l例》第三十七條對建設(shè)施工現(xiàn)場的施工單位應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定中，吸收和采納了全省大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)第一次推進(jìn)工作電視電話會議精神，所有施工單位必須嚴(yán)格遵守“六個百分之百”的具體內(nèi)容，在《條例》中都有所體現(xiàn)。

（本報(bào)記者）