構(gòu)建有效監(jiān)督“一把手”的立體網(wǎng)絡(luò)

    在中國(guó)，“一把手”在地方領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政部門(mén)中處于核心地位并擔(dān)負(fù)全面責(zé)任，是貫徹落實(shí)上級(jí)決策部署的第一責(zé)任人和拍板決定重大事項(xiàng)的最終決策人，他們集決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)等諸多權(quán)力于一身。然而，權(quán)力亦是一把“雙刃劍”，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。梳理十八大以來(lái)落馬的各級(jí)官員，不少是地區(qū)或部門(mén)的“一把手”。這說(shuō)明，對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督是一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題，當(dāng)前亟待構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以真正形成不想腐、不敢腐、不能腐的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境。

監(jiān)督“一把手”難在何處
　　筆者近期在多個(gè)?。ㄊ校﹨⑴c調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)“一把手”開(kāi)展行之有效的監(jiān)督并不是一件容易的事。總體上看，對(duì)“一把手”進(jìn)行有效監(jiān)督存在多重制約因素。
　　權(quán)力高度集中且權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)，是對(duì)“一把手”監(jiān)督的最大障礙。對(duì)于很多“一把手”而言，可謂是一權(quán)獨(dú)大：既有提名權(quán)、表決權(quán)，也有再議權(quán)、否決權(quán)，還有執(zhí)行權(quán)，可以說(shuō)是集教練、發(fā)令、裁判等角色于一身。對(duì)此，一些人形象地稱(chēng)之為“只要他想干的事情，沒(méi)有他干不成的，同樣只要他不想干的，其他人再反對(duì)希望也不大”。這是對(duì)“一把手”權(quán)力過(guò)分集中的形象概括。從理論上講，權(quán)力與責(zé)任是相對(duì)應(yīng)的。作為“一把手”，在掌握權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的“一把手”成了“只享受、不買(mǎi)單”的超人。一些重大事項(xiàng)決策失誤、失職瀆職，很難對(duì)其追究責(zé)任。即使追責(zé)，“一把手”也很少受處分或者處分很輕，沒(méi)有形成強(qiáng)有力的震懾。正是這種有權(quán)少責(zé)的不對(duì)等情況，使一些“一把手”在用權(quán)過(guò)程中有恃無(wú)恐，視監(jiān)督為兒戲。
　　制度執(zhí)行力低，讓一些“一把手”游離于監(jiān)督之外。這集中體現(xiàn)在上級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督、下級(jí)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的制度體系運(yùn)行不暢。首先是“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)由于自身工作繁忙和時(shí)空距離等因素的制約，基本上很少對(duì)下級(jí)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督。其次是“同級(jí)監(jiān)督太軟”。班子成員對(duì)“一把手”的政治思想、領(lǐng)導(dǎo)能力、勤政廉政等方面情況最有發(fā)言權(quán)，但他們時(shí)刻處于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)控之下，根本不敢行使監(jiān)督權(quán)。再次是“下級(jí)監(jiān)督太難”。一些“一把手”儼然成了“家長(zhǎng)”“老板”“老大”。很多下屬擔(dān)心被冠以“找別扭”“拆臺(tái)”“鬧不團(tuán)結(jié)”等惡名，行打擊報(bào)復(fù)之實(shí)。因此，基本上不可能對(duì)掌握其政治前途和命運(yùn)的“一把手”開(kāi)展監(jiān)督。最后是“群眾監(jiān)督太弱”。由于對(duì)監(jiān)督政策法規(guī)了解不夠，再加上“一把手”活動(dòng)的公開(kāi)性和決策透明度不夠，使群眾不知情而無(wú)從監(jiān)督；有的群眾認(rèn)為“監(jiān)督了沒(méi)有用，還得罪人，不如不說(shuō)”。
　　干部選拔任用機(jī)制不規(guī)范并與教育管理脫節(jié)，使對(duì)“一把手”的監(jiān)督難以發(fā)揮作用。當(dāng)前上級(jí)“一把手”實(shí)際上還牢牢掌握著下級(jí)“一把手”的任免權(quán)。這無(wú)形之中使一些權(quán)力觀(guān)發(fā)生扭曲的“一把手”錯(cuò)誤地認(rèn)為，其掌握的權(quán)力不是黨和人民賦予的，而是上級(jí)賜予的。滯后的“一把手”教育管理機(jī)制也是難以實(shí)施有效監(jiān)督的重要影響因素。一方面，以“人性善”為出發(fā)點(diǎn)的干部教育管理機(jī)制，過(guò)多地寄希望于個(gè)人素質(zhì)，但單純依靠道德自律的干部教育思路并不能有效實(shí)施監(jiān)督。另一方面，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織部門(mén)對(duì)“一把手”的選配很重視很慎重，但任用以后則疏于管理、忽略教育、弱化監(jiān)督。有的甚至片面強(qiáng)調(diào)“能人效應(yīng)”，即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題也不能及時(shí)批評(píng)教育、采取果斷措施，而是大事化小、避重就輕。這種情況在客觀(guān)上使對(duì)“一把手”的監(jiān)督難有成效。

搭建有效監(jiān)督的立體網(wǎng)絡(luò)
　　總體上看，圍繞權(quán)力構(gòu)架、監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)環(huán)境、技術(shù)策略、思想教育五大要素構(gòu)建對(duì)“一把手”監(jiān)督的立體網(wǎng)絡(luò)是重中之重。
　　“一把手”監(jiān)督難，實(shí)際上主要是指對(duì)其權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督極為困難。這說(shuō)明，重點(diǎn)舉措首先必須放在科學(xué)架構(gòu)其權(quán)力上?；诖耍茖W(xué)定權(quán)、合理分權(quán)、規(guī)范用權(quán)是關(guān)鍵?？茖W(xué)定權(quán)，就是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，制定“一把手”的權(quán)力清單，明確其權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力邊界、權(quán)力行使方式和程序及相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，特別是要明確“一把手”在人財(cái)物及重大事項(xiàng)決策中的權(quán)力和責(zé)任。分權(quán)是權(quán)力監(jiān)督和制約的最有效辦法。所以，要通過(guò)建立“一把手”不直接分管人財(cái)物、工程建設(shè)、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等重大工作的制度，構(gòu)建“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主用權(quán)”的權(quán)力制衡機(jī)制。定權(quán)、分權(quán)不是根本，其最終目的在于引導(dǎo)“一把手”能規(guī)范用權(quán)。因而，可以創(chuàng)新民主決策機(jī)制，制定重大事項(xiàng)決策程序細(xì)則，推行專(zhuān)家咨詢(xún)、群眾民主評(píng)議、陽(yáng)光曬權(quán)、重大事項(xiàng)決策全程公開(kāi)、“一把手”末位表態(tài)、會(huì)議票決等機(jī)制，防止化解“一把手”獨(dú)斷專(zhuān)行難監(jiān)管，真正做到權(quán)力行使規(guī)范化、職權(quán)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)責(zé)運(yùn)行明晰化。
　　優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)在于要繼續(xù)深化紀(jì)檢體制改革，割斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的人財(cái)物聯(lián)系和利害關(guān)系，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性。由上而下地授權(quán)紀(jì)委對(duì)同級(jí)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督和制約，著力解決上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟的問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督過(guò)程“看得見(jiàn)、管得著”。推動(dòng)巡視向基層延伸，實(shí)現(xiàn)省級(jí)巡視對(duì)地市甚至縣一級(jí)的“直管式”覆蓋，并且進(jìn)一步突出“一把手”這個(gè)巡視監(jiān)督的重中之重。建立健全黨組織、權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)與群眾溝通機(jī)制，強(qiáng)化群眾路線(xiàn)這一黨與群眾之間互通信息的有效渠道，以形成黨對(duì)社會(huì)公眾的責(zé)任鏈條和社情民意直接反饋鏈條。還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各種監(jiān)督力量的組織協(xié)調(diào)，建立完善監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議和日常聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期組織紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、審計(jì)、司法等部門(mén)，及時(shí)交換對(duì)“一把手”監(jiān)督的有關(guān)信息，增強(qiáng)監(jiān)督整體效能。
　　對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督不僅維系于權(quán)力架構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，還同社會(huì)環(huán)境的支持密不可分。要激發(fā)和保護(hù)公眾的監(jiān)督熱情，創(chuàng)造一種勇于監(jiān)督、監(jiān)督光榮的良好氛圍。對(duì)此，可以開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，探索紀(jì)檢監(jiān)察信訪(fǎng)舉報(bào)“直通車(chē)”運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)舉報(bào)直接受理，進(jìn)一步打破群眾舉報(bào)層層反映的傳統(tǒng)模式。建立健全廉情監(jiān)測(cè)點(diǎn)，鼓勵(lì)從生產(chǎn)生活第一線(xiàn)聘請(qǐng)廉情監(jiān)測(cè)員，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)、信訪(fǎng)、座談等形式開(kāi)展“一把手”廉政及自律情況的監(jiān)督。擴(kuò)大全委會(huì)、常委會(huì)票決“一把手”范圍，提高干部群眾參與“一把手”選拔任用監(jiān)督程度。建立“一把手”行為失察追究制度，健全經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，堅(jiān)持加強(qiáng)對(duì)“一把手”任前、任中和離任的經(jīng)濟(jì)審計(jì)。完善交流任職制度，對(duì)在一個(gè)職位上工作時(shí)間長(zhǎng)的管人管錢(qián)管物的“一把手”進(jìn)行適當(dāng)異地交流、崗位輪換，以打破其關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)。
　　根據(jù)新情況新問(wèn)題新變化，有針對(duì)性地展開(kāi)“靶向教育”，筑牢“一把手”拒腐防變的思想道德防線(xiàn)，增強(qiáng)思想自覺(jué)。為此，要以“一把手”為重點(diǎn)，設(shè)置主題鮮明、形式多樣的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，幫助其鞏固正確的世界觀(guān)、人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)。同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)新教育培訓(xùn)平臺(tái)，著力構(gòu)筑全新的教育載體以提高教育的震撼力和說(shuō)服力，提高其依法履職的成就感，實(shí)現(xiàn)組織要求和個(gè)人追求的有機(jī)統(tǒng)一。