加強地方應(yīng)急管理能力和系統(tǒng)建設(shè)

翁 鳴

近兩年我國因遭遇自然災(zāi)害、新冠肺炎疫情及生產(chǎn)事故等，造成了一定的人員傷亡和財產(chǎn)損失，這表明，我國是一個災(zāi)害多發(fā)的國家。最大程度減少這些危害、保護人民生命及財產(chǎn)安全，始終是我們時刻牢記的責(zé)任和使命。我們不僅要加強防災(zāi)救災(zāi)的責(zé)任感和使命感，還要掌握現(xiàn)代管理知識，提升應(yīng)急管理能力。

一、應(yīng)急管理是多學(xué)科融合應(yīng)用的產(chǎn)物

應(yīng)急管理學(xué)包含了多種自然科學(xué)和社會科學(xué)，并應(yīng)用于避災(zāi)和救援實踐。其中，以下三個觀點（概念）值得重視：

一是公共安全管理的基本概念。第一組概念是緊急事態(tài)與緊急事態(tài)管理，作為公共安全管理的核心概念，它確定了管理者、管理對象、管理內(nèi)容和管理目標(biāo)，構(gòu)成該學(xué)科的基本內(nèi)涵。第二組概念是危險、風(fēng)險、脆弱性與緊急事態(tài)風(fēng)險管理，這是公共安全管理的重要概念，對它們的識別、確定、分析和處理是緊急事態(tài)風(fēng)險管理的任務(wù)。上述兩組概念的組合和拓展，實現(xiàn)了傳統(tǒng)的救災(zāi)應(yīng)急向現(xiàn)代減災(zāi)防災(zāi)的歷史性轉(zhuǎn)變。

二是系統(tǒng)論的觀點。突發(fā)性破壞事件的原因十分復(fù)雜，有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，也有公共安全事件和社會安全事件。為此，將應(yīng)急管理看作一個大系統(tǒng)，并劃分為若干個互相影響的子系統(tǒng)，即預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)、重建。前四個環(huán)節(jié)側(cè)重消除于萌芽之中，后四個環(huán)節(jié)側(cè)重救治于災(zāi)難之中，通過系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)研究，分析潛在的障礙及其原因，找出解決問題或化解風(fēng)險的辦法，確保總目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

三是分級管理觀點。要求設(shè)計合理的管理層次，實行分級管理時，把集權(quán)和分權(quán)正確結(jié)合起來。每個管理者都有明確的崗位職責(zé)和處理權(quán)限，確保應(yīng)急管理系統(tǒng)有效運行，不會因為管理者的崗位職責(zé)不明確，無法及時實施具體的應(yīng)急措施，從而造成嚴重的人員和財產(chǎn)損失。同時，保證主要領(lǐng)導(dǎo)對重大問題的決策權(quán)和處置權(quán)。

二、我國應(yīng)急管理建設(shè)有待進一步加強

武漢新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平總書記指出：“這次疫情是我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系。”事實證明，一些地方應(yīng)急管理能力和系統(tǒng)建設(shè)遠未達到黨中央、國務(wù)院的要求。無論是去年的武漢新冠肺炎疫情，還是今年的多地洪澇災(zāi)害等，都暴露了我國應(yīng)急管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。

應(yīng)急系統(tǒng)未能形成整體合力。個別環(huán)節(jié)發(fā)揮了積極的監(jiān)測和預(yù)警作用，但是尚未轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理的整體響應(yīng)和有效處置。例如，有的地方氣象局在暴雨成災(zāi)之前，連續(xù)發(fā)出5份暴雨紅色警報信號通知，明確指出要采取停止集會、聽課、停業(yè)（除特殊行業(yè)外）等預(yù)防措施，但是未能引發(fā)其他子系統(tǒng)的響應(yīng)，導(dǎo)致監(jiān)測、預(yù)警、處置、救援等功能缺失。

管理體系和管理能力的不足。管理體系和管理能力是應(yīng)急管理的兩個核心要素。前者是政府對突發(fā)事件的理念及相應(yīng)的體制機制安排，后者則是政府擁有的應(yīng)急資源及對其進行合理配置和有效使用的實際能力。這幾次災(zāi)害和疫情暴露的主要原因，正是應(yīng)急管理系統(tǒng)和能力建設(shè)不足。對部分市、縣調(diào)查表明，有些應(yīng)急管理系統(tǒng)不完善，應(yīng)急管理工作機制、崗位職責(zé)、處置權(quán)限等都不清晰。

面對重大危急險情重視不夠。地方領(lǐng)導(dǎo)是否高度重視應(yīng)急管理，做好監(jiān)測、預(yù)警和處置工作，其實際效果相差極大。1976年唐山大地震中，青龍縣采取了預(yù)防措施并取得了極好的預(yù)防效果，這與時任縣委書記的正確預(yù)判、勇于擔(dān)當(dāng)和果斷處置密切相關(guān)。同樣，近期疫情和災(zāi)情也與重視不夠密切有關(guān)。

應(yīng)急管理體系建設(shè)問題較多。在應(yīng)急管理體系的預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)、重建等環(huán)節(jié)上，不僅存在各個環(huán)節(jié)的功能作用問題，而且存在不同環(huán)節(jié)間關(guān)聯(lián)響應(yīng)的協(xié)調(diào)問題。有的地方平時訓(xùn)練和演練少，應(yīng)急預(yù)案流于形式，難以經(jīng)得起實戰(zhàn)的考驗。從信息化建設(shè)來看，仍然沒有解決信息孤島問題，難以提供信息支撐和啟動快速反應(yīng)。

三、加強應(yīng)急管理的對策建設(shè)

加強應(yīng)急管理人才培養(yǎng)和干部培訓(xùn)。牢固樹立對人民負責(zé)的思想意識，把防范和化解重大風(fēng)險工作放在戰(zhàn)略高度位置。加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理知識培訓(xùn)，加強對應(yīng)急管理工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，加強社會公眾的應(yīng)急管理知識普及。

提升應(yīng)急管理體系的應(yīng)急聯(lián)動能力。優(yōu)化預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警、處置、救援、恢復(fù)、重建等環(huán)節(jié)的功能，厘清各級應(yīng)急管理的崗位職責(zé)和處置權(quán)限。加強應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)控平臺和指揮系統(tǒng)建設(shè)，消除部門之間信息壁壘，提高信息傳導(dǎo)和應(yīng)用效率。

加強高科技對應(yīng)急管理的支撐作用。充分發(fā)揮科技工作者的技術(shù)特長，把高新技術(shù)運用到應(yīng)急管理和救援行動。在斷路、斷電、斷網(wǎng)等極端災(zāi)害條件下，完成應(yīng)急組網(wǎng)通信、應(yīng)急物資投送等任務(wù)。運用無損傷檢測技術(shù)，加強對水庫、橋梁、隧道、道路等重要工程建筑的檢測，并設(shè)法融入應(yīng)急管理系統(tǒng)。

鼓勵和支持社會應(yīng)急援助隊伍。培育和增強社會應(yīng)急救助力量，構(gòu)建具有地方特色和優(yōu)勢的社會應(yīng)急救助體系。加強專業(yè)救援與民間救援、日常性應(yīng)急援救與臨時性應(yīng)急援救的互動模式，制定應(yīng)急管理法規(guī)。表彰獎勵社會救援組織和個人的善舉行為，支持有應(yīng)急救助能力并發(fā)揮作用的社會救援隊伍。

加強政府與公眾之間溝通交流。暢通和拓寬政府與群眾的溝通交流渠道，充分聽取社會各界的意見與建議。重點構(gòu)建緊急情況的通報機制，特別是水庫泄洪、地震發(fā)生等來臨之前，及時提醒公眾做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提出如何避險的安全建議。

加強對新情況、新問題研究對策。我們要研究新問題，做到防患于未然。例如，高層住宅的消防問題，一旦高層樓房出現(xiàn)火災(zāi)，如何實施滅火救援措施，這些都需要提前做好預(yù)案。

（作者為中國社會科學(xué)院研究員、駐馬店產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究院副院長）

專家點評：當(dāng)前，加強地方應(yīng)急管理能力和系統(tǒng)建設(shè)、全面提升風(fēng)險應(yīng)對和治理水平，是做好應(yīng)急管理體系建設(shè)工作的重中之重，也是全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。作者針對目前我國應(yīng)急管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)黨中央、國務(wù)院加快應(yīng)急管理體系建設(shè)的戰(zhàn)略部署，以開闊的視野、科學(xué)嚴謹?shù)木瘢岢隽思訌姂?yīng)急管理的對策建議。這對于指導(dǎo)我市加強應(yīng)急管理能力建設(shè)、全面提高應(yīng)急管理水平，具有重要的指導(dǎo)意義。 

（本期點評專家為黃淮學(xué)院天中文化研究院院長、教授郭超）