新常態(tài)下城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

趙健

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著工業(yè)化步伐的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化率大幅提高。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)58.52%，城鎮(zhèn)人口達(dá)8.13億人，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)世界平均水平。土地是城市的依托，城鎮(zhèn)化必然要有一定的土地作保障，城鎮(zhèn)化意味著城市建設(shè)用地需求的增加。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，1990年到2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71倍；2000年到2010年這一數(shù)據(jù)達(dá)1.85倍；2010年到2017年，雖然有所下降，但也在1.5倍以上。城市擴(kuò)張占用了大量土地，而我國(guó)可耕地不多，城市所在區(qū)域大多數(shù)又是平原地區(qū)，城市擴(kuò)張占用的土地一半以上是耕地。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了以《土地管理法》為主體，以土地利用總體規(guī)劃及用途管制為手段，以基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾有關(guān)政策等為內(nèi)容的政策體系?？梢钥隙ǖ氖牵谖磥?lái)的發(fā)展中城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速提高仍將占用大量的耕地。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)之間的關(guān)系仍將是亟待解決的重要問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻

首先，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)制度有待完善。耕地資源保護(hù)工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，又要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用。我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)制度在設(shè)計(jì)上存在的主要問(wèn)題有：一是保護(hù)手段不力。保護(hù)目標(biāo)僅限于保障糧食安全，還沒(méi)有上升到維護(hù)社會(huì)公共利益和公共安全的高度，對(duì)違法犯罪行為的定性和量刑上失之于寬。二是保護(hù)范圍有待擴(kuò)大。目前耕地保護(hù)的范圍和重點(diǎn)主要針對(duì)耕地存量和現(xiàn)狀耕地資源，對(duì)未來(lái)耕地增量和備用耕地資源的管理保護(hù)不足，存在重城市管制、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制、輕非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵(lì)的傾向。三是保護(hù)方式還需要?jiǎng)?chuàng)新。過(guò)去十多年耕地占補(bǔ)平衡成效顯著，但隨著多數(shù)地區(qū)未開(kāi)發(fā)耕地資源大幅減少，應(yīng)及時(shí)探索農(nóng)村建設(shè)用地退出并轉(zhuǎn)為耕地的新機(jī)制。

其次，城鎮(zhèn)化過(guò)程中節(jié)地機(jī)制尚未建立。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展可以通過(guò)農(nóng)村退地大于城鎮(zhèn)占地來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地。但目前我國(guó)耕地資源在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大規(guī)模減少。其直接原因是我國(guó)人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口在大規(guī)模進(jìn)城的過(guò)程中雙重占用建設(shè)用地，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地難以合理退出并轉(zhuǎn)化為耕地。更深層次的原因是國(guó)民收入分配體制改革相對(duì)滯后，人地關(guān)系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中保護(hù)耕地資源的動(dòng)力機(jī)制比較缺失。

城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系

首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間存在著對(duì)立關(guān)系。在城鎮(zhèn)化初級(jí)階段，城市的建設(shè)和發(fā)展主要依靠占地面積的擴(kuò)張和城市人口的集聚。這種增長(zhǎng)必然占用大量耕地，使得耕地總量減少，耕地質(zhì)量下滑，產(chǎn)生“建設(shè)與吃飯”的矛盾。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化水平每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，城市建成區(qū)面積就擴(kuò)大153萬(wàn)畝，耕地減少615萬(wàn)畝。對(duì)于我國(guó)目前18.24億畝的耕地總面積而言，這個(gè)減少量不是一個(gè)小數(shù)目。事實(shí)證明，近年來(lái),城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提升已經(jīng)對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)造成了巨大壓力。因此，鑒于城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，我國(guó)應(yīng)慎重考慮各種建設(shè)用地對(duì)耕地的占用。對(duì)于一些地方出現(xiàn)的圈地、占地?zé)幔瑧?yīng)采取有效措施加強(qiáng)耕地管理與利用，減輕城鎮(zhèn)化步伐對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)的壓力，保證國(guó)家糧食安全。

其次，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間存在著統(tǒng)一關(guān)系。本質(zhì)上而言，城市就是土地集約化利用的空間形態(tài)。一方面，大量人口在城市集聚，讓城市人均利用土地面積遠(yuǎn)小于農(nóng)村，土地利用效率很高。盡管在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，急劇增長(zhǎng)的城市人口會(huì)對(duì)居住和交通用地形成大量需求，但在人口總量未變的條件下，農(nóng)村人口的人均占地面積高于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化本身會(huì)節(jié)約大量耕地，提高土地利用集約化程度。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市的中心功能會(huì)加強(qiáng)，其人口承載力會(huì)提高，土地利用方式也就逐漸走向集約化和科學(xué)化，有利于土地利用整體效率的提高。另一方面，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)會(huì)使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村的宅基地和非農(nóng)用地等農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置，進(jìn)而會(huì)釋放土地利用空間。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，需要進(jìn)行科學(xué)合理的土地整理，將閑置的土地轉(zhuǎn)化為耕地資源。另外，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也可以提高耕地利用效率。

從以上城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系來(lái)看，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市人口增長(zhǎng)需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。同時(shí)，按照城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（城市用地增長(zhǎng)率/城市人口增長(zhǎng)率），適當(dāng)留有發(fā)展預(yù)留地也是應(yīng)該的。但是，對(duì)于盲目擴(kuò)大占地規(guī)模、把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地的行為應(yīng)予以糾正。

協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間矛盾的路徑

首先，將保護(hù)耕地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量和質(zhì)量并重的原則。通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)合一”，依據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。嚴(yán)格控制建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，確實(shí)需要發(fā)展的，要按照串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城市的布局來(lái)發(fā)展，這樣既有利于保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，也能夠起到生態(tài)保護(hù)的功能。要逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，重點(diǎn)控制東部地區(qū)，尤其是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角的新增建設(shè)用地規(guī)模。要建立健全耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，把這個(gè)制度進(jìn)一步完善起來(lái)。還要建立更加完善的占補(bǔ)平衡制度，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田建設(shè)。以上措施無(wú)論是對(duì)守住耕地紅線，還是對(duì)保護(hù)現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量基本穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生積極的效果。

其次，將節(jié)約集約用地作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵和核心任務(wù)。要始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的效率。按照中央提出的控制增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率的要求，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。在挖掘存量用地上，重點(diǎn)是城鎮(zhèn)村低效用地再開(kāi)發(fā)，提高土地利用強(qiáng)度，完善各類用地標(biāo)準(zhǔn)，建立存量建設(shè)用地的退出機(jī)制。對(duì)于城鎮(zhèn)工業(yè)用地、農(nóng)村的宅基地以及其他建設(shè)用地要有鼓勵(lì)和激勵(lì)的退出機(jī)制。我們還要規(guī)范土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的平臺(tái)，提高農(nóng)村土地利用效率，以土地的節(jié)約集約利用來(lái)促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，著力提升城鎮(zhèn)土地對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)的集聚吸納能力，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

再次，將維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為以人為本推進(jìn)城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，同時(shí)深化城市的土地使用制度改革。對(duì)于集體土地，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，同時(shí)要在完善征地制度、宅基地使用制度等方面提出改革的政策措施。

總之，新常態(tài)孕育新希望，新常態(tài)展望新未來(lái)。通過(guò)上述制度改革和措施，能夠既保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的合理用地，又保障糧食安全和農(nóng)民的權(quán)益。

 （作者系黃淮學(xué)院教授）