PPP項目的發(fā)起和篩選

秦 峰

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。在我國，PPP模式稱為政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”、“政府付費”或兩者兼而有之的“可行性缺口補助”方式，獲得合理投資回報，政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

推廣運用PPP模式的目的，就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資本通過PPP模式參與重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資運營，完善財政投入及管理方式，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，提升公共服務(wù)水平。當(dāng)前，推廣運用PPP模式是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要的現(xiàn)實意義。

按照財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定，PPP模式全生命周期包括項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等五個操作流程。PPP項目的發(fā)起和篩選環(huán)節(jié)處于PPP模式的初端，是啟動PPP模式的關(guān)鍵點，嚴(yán)格把握PPP項目的發(fā)起和篩選，是保證PPP項目質(zhì)量效益和順利實施的關(guān)鍵。

一、PPP項目的適用范圍

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。一般來講，PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類項目。優(yōu)先選擇一些投資規(guī)模相對較大（原則上不低于1億元）、市場化程度相對較高、技術(shù)發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、合作期限較長（一般為10年至30年）的領(lǐng)域推廣運用PPP模式。

PPP的應(yīng)用對項目規(guī)模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因為PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實現(xiàn)項目的物有所值（VFM）。在PPP的操作實踐中發(fā)現(xiàn)，純公益性、無收費機制、純政府付費或者收費機制很弱的項目并不在少數(shù)，很多這類項目需求長期穩(wěn)定，也具備適合采用PPP模式的基本特征。同時，我國探索在公共領(lǐng)域強制實施PPP模式，尤其在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式，中央財政也將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。

根據(jù)財政部第三批政府和社會資本合作示范項目申報工作的要求，PPP項目按照行業(yè)分類主要有五大類：一是交通運輸類，包括公路、橋梁隧道、鐵路、民航、水運、高速公路、公交系統(tǒng)等；二是市政公用事業(yè)類，包括市政道路、市政橋梁、軌道交通、停車場、地下綜合管廊、海綿城市建設(shè)、城市黑臭水體整治、供水、排水及污水處理、供氣、供熱、供電、園林綠化、垃圾處理、農(nóng)村污水垃圾治理等；三是綜合開發(fā)類，包括城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市等；四是農(nóng)林水利及環(huán)境保護類，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染防治，濕地、森林等生態(tài)保護等；五是社會事業(yè)與其他類，包括教育、科技、文化、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

二、PPP項目的發(fā)起主體

PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，項目遴選和發(fā)起的主要責(zé)任在各級政府。政府發(fā)起主要是通過財政部門向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，尤其要按照行業(yè)主管部門的職責(zé)，分別從市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域中遴選，審核和匯總潛在PPP項目，向財政部門推薦。

社會資本發(fā)起的項目，應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門和行業(yè)主管部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

財政部門要會同行業(yè)主管部門對潛在PPP項目進行評估篩選，確定備選項目，并報政府研究，制訂項目年度和中期開發(fā)計劃。市、縣財政部門應(yīng)做好PPP項目的儲備工作，要建立市級PPP項目儲備庫（項目備選庫），統(tǒng)一接受各縣區(qū)和行業(yè)主管部門PPP項目的上報及匯總，并按照項目的成熟度和條件，積極申報省級項目庫和財政部示范庫。

三、PPP項目篩選的原則

PPP項目的篩選環(huán)節(jié)，對于PPP操作流程的啟動和可行性論證至關(guān)重要，這是開展項目物有所值評價和財政承受論證的通行證，做好項目前期的篩選工作對于PPP全生命周期順利實施具有十分重要的意義。在PPP項目篩選過程中，需要把握好“五個度”：

一是項目的成熟度。按照國家基本建設(shè)程序，PPP項目的篩選需要項目本身具備一定的前期手續(xù)。具體來講，項目需要符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、符合城市總體規(guī)劃、符合國家土地供給政策、符合環(huán)境保護要求，通過這些條件對項目進行成熟度分析，手續(xù)越完善，項目成熟度越高。

二是社會的需求度。項目需求包括公眾需求和政府需求，歸根結(jié)底是為了提供公共產(chǎn)品，完善公共服務(wù)體系，滿足公共服務(wù)需求。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，人民群眾快速增長的基本公共服務(wù)需求與基本公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量低下、供給不均等之間的矛盾日益凸顯。因此，在篩選項目時，要充分考慮當(dāng)?shù)卣卜?wù)的供需矛盾和項目的迫切性，優(yōu)先推出補短板、惠民生、解決歷史欠賬的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目。

三是政府的承受度。PPP項目涉及眾多的公共部門和領(lǐng)域，無論是經(jīng)營性的、準(zhǔn)經(jīng)營性的還是非經(jīng)營性的，都涉及項目的公益性，有公益性就與政府的職能和責(zé)任有關(guān)，特別是與政府公共財政的撥付和支持有關(guān)?！墩蜕鐣Y本合作項目財政承受能力論證指引》要求：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”這就需要我們在PPP項目篩選環(huán)節(jié)就政府公共財政可行性支出作出初步判斷和評估，區(qū)分項目輕重緩急，編制項目年度和中期開發(fā)計劃，有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

四是市場的響應(yīng)度。對于社會資本而言，PPP模式是一個全新的合作模式，引起了國內(nèi)外各種資本的關(guān)注、競爭和參與，這為我們發(fā)起和篩選PPP項目創(chuàng)造了寬松的市場環(huán)境。但是，我們也要充分考慮資本市場對項目的反應(yīng)程度，即項目的響應(yīng)度，認真做好市場測試和論證，確保PPP項目能夠發(fā)得起、落得地、早實施、早見效。項目的響應(yīng)度測試主要包括兩個方面，一方面是項目工藝技術(shù)及建設(shè)指標(biāo)的要求，另一方面是項目交易邊界條件的設(shè)定，這都關(guān)系到PPP項目全生命周期的基本要素。

五是行業(yè)的平衡度。社會公眾對公共服務(wù)的需求是多領(lǐng)域和多方位的，有些需要政府提供產(chǎn)品和服務(wù)，有些需要政府提供秩序和規(guī)則。但不管怎么說，公共服務(wù)不能集中在某一領(lǐng)域和某個產(chǎn)品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地滿足社會公眾多領(lǐng)域和多方位的服務(wù)需求。我們在篩選項目時，要根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域，通過PPP模式實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的多樣性。（作者單位：市財政局PPP管理中心）