“一帶一路”實施年，再次明確政策良意

編者按：“一帶一路”倡議對中國、對沿線國家和地區(qū)乃至對整個世界的影響均十分巨大，作為一項長期、復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，“一帶一路”的推進實施面臨諸多不容忽視的風險與挑戰(zhàn)。在中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所的支持下，該所國際戰(zhàn)略研究室主任薛力博士與《世界經(jīng)濟與政治》編輯部主任袁正清研究員聯(lián)合策劃組織了“一帶一路：實施中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”研討會，會議成果授權(quán)中國網(wǎng)觀點中國獨家發(fā)布。

——“一帶一路：實施中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”系列專家談

徐晏卓 中國社科院世經(jīng)政所國際戰(zhàn)略室助理研究員

2016年是全面推進“一帶一路”倡議的實施年。經(jīng)過前期多方的推動和宣傳，該倡議在沿線國家中獲得了廣泛的關(guān)注。目前我國已同34個國家簽訂了相關(guān)諒解備忘錄或協(xié)議，超過24個國家在聯(lián)合聲明中提及“一帶一路”倡議合作，更有70多個國家和組織明確表達了參與“一帶一路”的意愿。

為了更好地推進我國“一帶一路”倡議頂層設(shè)計和配套政策在國際舞臺上落地開花，如何展示“一帶一路”的政策良意，減少與相關(guān)地區(qū)國家和區(qū)域組織戰(zhàn)略對接過程中不必要的誤判是目前需要討論和關(guān)注的問題。

在推動基礎(chǔ)建設(shè)、貿(mào)易投資、文化交流等領(lǐng)域與沿線國家對接，落實重大項目，提高互聯(lián)互通水平的過程中，眾多研究評論從政治、經(jīng)濟和安全等多個角度指出了戰(zhàn)略對接可能存在的風險，比如與大國的地緣政治博弈，還有沿線國政治穩(wěn)定度、宗教習俗、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族主義以及金融風險等。

結(jié)合前人的研究成果不難看出中國推行“一帶一路”倡議面臨著相當?shù)慕?jīng)濟風險，而顯然中國大力推動該倡議框架下的四海聯(lián)動其目的也并不僅僅是為了獲取短時期內(nèi)的經(jīng)濟利益。那么厘清目標與手段，盡量避免在實施過程中發(fā)生目標與手段不相匹配現(xiàn)象，破壞政策良意是需要進一步關(guān)注的。

首先，“一帶一路”是一個歷史概念，國家對這一概念的傳承和超越隱含著實現(xiàn)中華民族偉大復興，重拾大國地位的宏偉戰(zhàn)略目標以及中國崛起后與周邊國家利益共贏的歷史經(jīng)驗和外交政策良意。

但在與沿線國家戰(zhàn)略對接過程中，部分國家對這一歷史概念存在一定程度的誤解和誤讀。畢竟中國不同于美國在全球長期經(jīng)營了眾多盟友，也不同于俄羅斯為本國構(gòu)建了足夠的安全空間。盡管在經(jīng)濟和外交政策領(lǐng)域積累了相當?shù)挠绊懥驮捳Z權(quán)，但在軍事安全和政治制度等方面的吸引力和影響力仍與美國、歐洲甚至一些發(fā)展中國家存在一定差距。

中國提出“一帶一路”的本意是借歷史以證明中國不同于西方“霸道”的國際秩序思維模式，但由于與部分亞洲國家的歷史解讀和角度不同，加上國際輿論的炒作，一些沿線國家擔心此舉意在恢復華夷秩序，認為與中國緊密的經(jīng)濟聯(lián)系恐會導致經(jīng)濟上對華的過度依賴，從而變相成為中國的附庸國。這種政治邏輯容易導致沿線國家對于在 “一帶一路”中獲利視為理所當然或者質(zhì)疑中方的政治安全目的；而一旦戰(zhàn)略對接出現(xiàn)水土不服等常見問題則立即唱衰，把中國當作其國內(nèi)經(jīng)濟社會問題的替罪羊。

第二，“一帶一路”的基礎(chǔ)是周邊外交，加強周邊國家主導區(qū)域事務(wù)的能力，增進共識，重視和尊重中國在這一共識中的作用和地位是該倡議全面實施所需要面對的第二個問題。

在與沿線國家戰(zhàn)略對接過程中，“一帶一路”沿線國家不可避免地與美俄等傳統(tǒng)大國的勢力范圍發(fā)生重疊，這將引起沿線國家，特別是美國的盟友或者俄羅斯同盟體系國家的質(zhì)疑，認為與中國的戰(zhàn)略對接可能會改變這些國家與域外其他國家，特別是超級大國，固有的連接方式，削弱這家國家與域外大國或國際組織的互動，而被迫通過中國與外部世界聯(lián)通。

而部分中等國家對于自身在該倡議中的定位也相當謹慎，比如韓國不愿意被當作小國對待；蒙古有民族主義和政治制度的考量；日本出于政治和經(jīng)濟目的不愿加入；東盟國家因南海問題產(chǎn)生的安全危機有所遲疑等。這些潛在的問題導致與沿線國家正常的戰(zhàn)略對接、優(yōu)勢互補被誤解為中國拓展自身勢力范圍對周邊安全造成的危機，這與“一帶一路”倡議立足周邊的構(gòu)想存在戰(zhàn)略沖突或者相抵的風險。

第三，在目前規(guī)劃的六大經(jīng)濟走廊與各省對接方案中，確保能源安全是“一帶一路”倡議關(guān)注另外一個重點。

但在以往研究基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)換取當?shù)啬茉吹陌咐?，往往由于當?shù)卣謩邮帯⒊钕Ω?、宗教極端組織盜取資源、基礎(chǔ)設(shè)施配套和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)不足、中方企業(yè)對當?shù)卣唢L險準備不充分等原因，造成我國對當?shù)赝顿Y的大量基礎(chǔ)設(shè)施并未取得相應(yīng)的能源回報，反而被欠款、毀約等行為所拖累。

當?shù)孛癖姴粌H沒有普遍感受到中國為其建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所帶來的便利，反而在西方媒體的扭曲下，認為中國大量竊取了當?shù)氐馁Y源，造成了當?shù)厍钒l(fā)達的狀況。此外，在與沿線國家能源戰(zhàn)略對接過程中，能源國家往往更希望在本國加工精煉，直接供應(yīng)本國市場或出口到國際市場，不僅如此中國企業(yè)還要面臨來自美國和俄羅斯等國家的競爭，因此，用基礎(chǔ)設(shè)施換取能源安全的成功與否對于當?shù)貒臓顩r要求標準很高。

“一帶一路”與沿線國家的戰(zhàn)略對接對中國和沿線國家來說無疑充滿機遇和挑戰(zhàn)。在應(yīng)對上述三方面潛在戰(zhàn)略風險中，沿線國家的態(tài)度是解決這些風險的根本。

在面對大國地緣戰(zhàn)略博弈方面，一般沿線國家顯然大多不愿意在中美或中俄之間選邊站，即使執(zhí)意要求他們選擇，也未必會選擇對中國有利的立場。同樣，這些國家基于本國的國家利益也不會輕易放棄與中國合作共贏的發(fā)展機會。特別是一些區(qū)域次強國的支點國家，在曾經(jīng)西方主導下以選舉式民主和自由市場為入場券的國際社會中不同程度地曾被邊緣化，而與中國的戰(zhàn)略對接為這些國家的經(jīng)濟發(fā)展和國際地位、國際話語權(quán)的提升提供了良好的契機。因此，與沿線國家的戰(zhàn)略對接不等于切斷這些國家原本的同盟或盟友關(guān)系，轉(zhuǎn)而由中國接替其與國際社會的聯(lián)通，而是提升一些與中國外交、經(jīng)濟契合度高的支點國家的國際地位，重點發(fā)展與這些國家的戰(zhàn)略對接，為周邊其他國家樹立合作的典范。

其次，需要在戰(zhàn)略對接過程中對沿線國家在“一帶一路”倡議中的重要性進行細化分類，特別是一些與中國有領(lǐng)土爭端的國家，區(qū)分究竟是維護領(lǐng)土主權(quán)完整的戰(zhàn)略規(guī)劃優(yōu)先于“一帶一路”倡議推進所需的有利環(huán)境，還是為了更好地推進“一帶一路”倡議可以有選擇性地淡化一些領(lǐng)土爭端。

這一戰(zhàn)略目標的考量，決定了有針對性地區(qū)別使用經(jīng)濟讓利或者經(jīng)濟、外交壓力的戰(zhàn)略手段。也就是說，與沿線國家的戰(zhàn)略對接不是“一帶一路”的目標，而是實現(xiàn)“一帶一路”的手段，而是否進行戰(zhàn)略對接，如何對接，取決于對這些國家既有的戰(zhàn)略訴求。

再次，尊重沿線區(qū)域強國在本地區(qū)的地位和處理周邊事務(wù)的意愿，在短期之內(nèi)，中國并不具備徹底改變區(qū)域強國對于加入“一帶一路”的態(tài)度，也無法忽視區(qū)域強國在左右地區(qū)事務(wù)中的作用。

中國周邊國家，比如印度和日本都有各自構(gòu)想的區(qū)域環(huán)境，這些構(gòu)想顯然與中國的既有目標存在很大差別。目前只有承認這些國家在區(qū)域事務(wù)中的地位，加強歷史文化的理解和溝通，在中長期通過將越來越多的沿線國家納入以中國為中心的“一帶一路”發(fā)展涵蓋圈中，增加區(qū)域不合作者的成本。

最后，與沿線中小國家戰(zhàn)略對接的過程中，可供中國投資能源建設(shè)的國家大多有政局不穩(wěn)、貪腐嚴重等現(xiàn)象，在難以從根本上確保投資環(huán)境的情況下，防止中國成為東道國發(fā)展滯后的替罪羊，只有加強投資風險管理，改變高層溝通的路線，減少與當?shù)孛癖?、環(huán)保、勞工組織的信息溝通不暢，才能更有效地維護我國的能源安全和收益。