2015年中國彩票業(yè)邁向拐點 監(jiān)管更嚴(yán)影響深遠(yuǎn)

進入2016年，回眸走過的2015年，中國彩票業(yè)的發(fā)展可謂跌宕起伏，波瀾不斷。在2015年，我國彩票相關(guān)監(jiān)督、管理部門通過一系列規(guī)制措施，助推我國彩票業(yè)逐步由“重發(fā)行數(shù)量”向“重社會責(zé)任”轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步發(fā)展，走向新常態(tài)下的發(fā)展道路。在此背景下，我國彩票業(yè)邁入健康發(fā)展之路的拐點。

互聯(lián)網(wǎng)售彩整頓：監(jiān)管嚴(yán)厲態(tài)度堅決

2015年我國彩票管理的首要措施就是整頓互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。在年初，財政部、民政部和體育總局就發(fā)布了關(guān)于制止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的通知，該通知一度引起了較大的震動。

該通知是針對一些彩票機構(gòu)違反有關(guān)發(fā)行規(guī)定、擅自委托社會機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)銷售彩票的亂象發(fā)布的。在財政部尚未批準(zhǔn)任何彩票機構(gòu)正式開通利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)的情況下，彩票銷售機構(gòu)擅自委托網(wǎng)絡(luò)公司利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，其主要方式包括了代購、代銷、合買、網(wǎng)站直接銷售和客戶端直接銷售等。面對無門檻、低成本的互聯(lián)網(wǎng)售彩，眾多企業(yè)參入其中，出現(xiàn)了魚龍混雜、亂象環(huán)生的局面。這些問題的存在對彩票發(fā)行宗旨、彩票發(fā)行銷售以及彩票監(jiān)管等造成了破壞，對彩票公益屬性、彩票公信力、彩票行業(yè)發(fā)展等都帶來各種各樣的負(fù)面影響。

為凈化彩票銷售市場環(huán)境，確保國家彩票事業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，財政部、民政部、體育總局等相關(guān)部委在2015年多次發(fā)布通知和公告，尤其是4月初由財政部、公安部、工商總局、工信部、民政部、中國人民銀行、體育總局、中國銀監(jiān)會等八部委聯(lián)合發(fā)布公告，更是態(tài)度堅決，提出“堅決制止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為。嚴(yán)厲查處非法彩票。利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)必須依法合規(guī)”。

整頓擅自利用網(wǎng)絡(luò)售彩一時受到了一些誤解。有人認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展給人們的生活帶來了方便，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票為降低發(fā)行成本提供了支撐。而且有估計，2014年互聯(lián)網(wǎng)售彩有達800多億元的發(fā)行量，如果停止互聯(lián)網(wǎng)售彩會影響我國彩票發(fā)行規(guī)模的增速。但實際上，我國彩票的發(fā)行規(guī)模增速已經(jīng)很快。從2000-2014年的數(shù)字比較來看，2014年彩票發(fā)行規(guī)模年增幅美國為1.84%，日本為–23.18%，中國為25.12%。但這種只關(guān)注發(fā)行量的增長，而忽略彩票社會責(zé)任的野蠻性增長，不具有可持續(xù)性。

在2015年4月13-14日北京師范大學(xué)中國彩票事業(yè)研究中心舉辦的“第三屆亞太彩票與商業(yè)游戲研究學(xué)術(shù)會議”上，澳門理工學(xué)院王長斌教授的《彩票公信力的構(gòu)建：西方國家經(jīng)驗的啟示》、臺灣科技大學(xué)財務(wù)金融研究所劉代洋教授的《臺灣彩票的過去、現(xiàn)在與未來》、中國財政經(jīng)濟出版社劉五書博士的《中國彩票業(yè)網(wǎng)絡(luò)售彩的問題與對策》等專家發(fā)言，均對網(wǎng)絡(luò)售彩的嚴(yán)管予以肯定。

彩票專項審計：影響管理政策出臺

我國彩票業(yè)從1987年算起，走過了28年的歷程，通過多年的努力，我國彩票部門為社會發(fā)展作出了巨大貢獻。除了通過籌集公益金，支持社會福利等公益事業(yè)外，還表現(xiàn)在以下方面：

其一是為財政稅收所得作出了貢獻。財政從彩票業(yè)可獲得的稅收有以下兩種：一是個人偶然所得稅?，F(xiàn)行稅收政策規(guī)定，對單注彩票獲得1萬元以上的獎金，征收20%的個人偶然所得稅，低于1萬元的免稅。2015年僅福利彩票代繳的所得稅就超過30億元。二是營業(yè)稅。根據(jù)國家稅務(wù)總局、財政部的有關(guān)規(guī)定，對彩票發(fā)行和銷售機構(gòu)免征營業(yè)稅，對彩票營業(yè)網(wǎng)點的代銷彩票收入的稅收政策各地的政策尚不明確，大部分地方?jīng)]有征收。

其二是拉動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。廣告、電視、報紙、電子信息、出版印刷、宣傳策劃等行業(yè)也隨著彩票業(yè)的發(fā)展得到相應(yīng)的發(fā)展。與此同時，也擴大了勞動力就業(yè)機會。在彩票發(fā)行銷售實踐中，福利彩票、體育彩票已經(jīng)分別形成了以統(tǒng)一發(fā)行為基礎(chǔ)、以三級管理為依托、以營銷網(wǎng)絡(luò)為主體、以技術(shù)系統(tǒng)為支撐的彩票發(fā)行銷售體系。

但是，我國彩票業(yè)28年來從沒有進行過全面審計。因此，2014年底至2015年初進行的彩票資金專項審計，從審計開始直到2015年底持續(xù)引起轟動。并直接影響部分管理政策的出臺。

2015年6月25日國家審計署發(fā)布的彩票專項審計公告披露，通過審計發(fā)現(xiàn)，存在如下問題：一是虛報套取、擠占挪用彩票資金等；二是違反規(guī)定采購、賬外核算彩票資金等；三是違規(guī)購建樓堂館所、發(fā)放津貼補貼等；四是部分單位和個人違規(guī)牟取不正當(dāng)利益。審計發(fā)現(xiàn)，個別彩票主管部門和彩票機構(gòu)的工作人員利用職務(wù)便利，在行政審批、開展業(yè)務(wù)合作等環(huán)節(jié)非法牟利；個別單位和人員弄虛作假侵占彩票資金；個別彩票銷售商通過少報投注數(shù)據(jù)的方式隱瞞、侵占銷售收入；部分公職人員違規(guī)經(jīng)營彩票投注站。審計署已向有關(guān)部門移送違法違紀(jì)問題線索90起，有關(guān)部門正在依法查處中。此外，審計還發(fā)現(xiàn)，一些地方存在違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票、彩票資金閑置等問題。

針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，有關(guān)部門和地方高度重視。截至2015年5月31日，有關(guān)部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調(diào)整會計賬目等方式整改問題金額145.1億元。

作為規(guī)制彩票的高要求，為全面整改福利彩票專項審計中發(fā)現(xiàn)的問題，強化落實《彩票管理條例》，建立健全福利彩票工作管理運行長效機制，推動福彩事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，民政部印發(fā)《建設(shè)“陽光福彩”專項行動方案》的通知，部署自2015年7月至12月，在全國民政系統(tǒng)和福彩系統(tǒng)開展建設(shè)“陽光福彩”專項行動。該活動引起了社會的關(guān)注。

這次彩票專項審計的整改情況引起了2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議代表持續(xù)的、強烈關(guān)注。全國人大常委會委員尹中卿列舉了一系列彩票發(fā)行費和彩票公益金審計查出的問題，并提出一連串的問題，其中不乏尖銳提問。對此，民政部部長李立國、體育總局局長劉鵬先后回答了關(guān)于彩票專項審計中福利彩票和體育彩票的整改情況。

調(diào)整資金比例：重塑彩票公益特性

我國彩票業(yè)迅猛發(fā)展，發(fā)行量激增，公益金的提取卻逐年下降，尤其是2014年，彩票發(fā)行量達到了3823.78億元，創(chuàng)歷史新高，而彩票公益金的籌集比例卻斷崖式的創(chuàng)歷史最低，共籌集公益金1051.56億元，公益金提取比例為27.5%，較上年下降了0.87個百分點，背離發(fā)行彩票的初衷。

針對這一情況，財政部發(fā)出了《關(guān)于進一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》。通知指出，要“合理控制彩票發(fā)行費比例。”并規(guī)定，“自2016年1月1日起，對經(jīng)財政部批準(zhǔn)已上市銷售的彩票品種，傳統(tǒng)型、即開型彩票發(fā)行費比例暫維持15%不變；樂透型、數(shù)字型、視頻型、基諾型彩票發(fā)行費比例超過13%的，一律調(diào)整為13%，不超過13%的，暫維持其發(fā)行費比例不變；競猜型彩票游戲公益金比例低于20%的，一律將其發(fā)行費比例下調(diào)2個百分點。以上下調(diào)的彩票游戲發(fā)行費比例，除將中國福利彩票雙色球游戲發(fā)行費下調(diào)的一個百分點轉(zhuǎn)入該游戲調(diào)節(jié)基金用于返獎等外，其余的應(yīng)當(dāng)全部用于上調(diào)相應(yīng)彩票游戲的公益金比例。”這一措施無疑對遏制公益金汲取的下滑趨勢，提高彩票資金的運用效率起到一定的積極作用。

未來：監(jiān)管更加嚴(yán)格，管理體制適應(yīng)市場

回顧過去，時光如流水，2015年已經(jīng)匆匆過去，我們迎來了嶄新的、充滿機遇與挑戰(zhàn)的2016年。展望未來，未來的中國彩票業(yè)必將是：

1. 監(jiān)管層對彩票業(yè)的管理更加嚴(yán)格?？煽匦员O(jiān)管與發(fā)展將是未來的主旋律；依法治彩，將是監(jiān)管層的行事風(fēng)格。

2. 彩票體制改革將是未來繁重的任務(wù)。2015年，有高層領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)就彩票的發(fā)行與管理工作進行了部署。相信未來理順彩票發(fā)行體制、提高發(fā)行與管理效率的改革將進一步展開，適應(yīng)市場發(fā)展的管理體制是可期的。

3.彩票工作將受到社會的廣泛監(jiān)督。2015年7月16日，記者王文志以個人名義向財政部公開實名舉報“中福在線”彩票嚴(yán)重違規(guī)運營，涉及彩票數(shù)據(jù)管理、中獎管理、投注資金歸集等三方面問題。再次將彩票發(fā)行管理的漏洞推到了社會輿論的風(fēng)口浪尖上。盡管目前還沒有最終結(jié)果，但是，彩票業(yè)健康發(fā)展，吸引著每一個彩票參與者。

4. 中國彩票業(yè)國際交往愈加頻繁，中國彩票業(yè)在國際上的地位與影響將愈來愈大。（作者劉五書博士，供職于中國財政經(jīng)濟出版社，北京師范大學(xué)中國彩票事業(yè)研究中心研究員。）