樓繼偉 建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度

　　黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)指出，要建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。這是對(duì)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)有關(guān)精神的繼承、豐富和發(fā)展。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)保障制度各項(xiàng)改革。

　　建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容

　　社會(huì)保障是人民群眾的“安全網(wǎng)”、社會(huì)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和收入分配的“調(diào)節(jié)器”，具有優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平和保障國(guó)家長(zhǎng)治久安的作用。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，特別是“十二五”時(shí)期的攻堅(jiān)克難，我國(guó)社會(huì)保障體系有了長(zhǎng)足發(fā)展，基本形成社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的總體框架。

　　制度體系日趨健全。“十二五”時(shí)期，全面建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助、臨時(shí)救助等制度，涵蓋各類群體、針對(duì)各類基本需求的社會(huì)保障制度體系基本形成。

　　體制改革深入推進(jìn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革順利實(shí)施，不同性質(zhì)單位基本制度安排的“雙軌制”問(wèn)題正在解決。新農(nóng)保和城居保整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。改革醫(yī)保付費(fèi)方式，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，控制醫(yī)藥費(fèi)用不合理增長(zhǎng)。

　　保障人群持續(xù)增加。截至2014年底，職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)3.1億和4.7億，比2010年底增長(zhǎng)34.8%和319.6%。職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合三項(xiàng)基本醫(yī)保參保人數(shù)超過(guò)13億，總參保率在95%以上。其他社會(huì)保障制度受益人群也不斷增加。

　　保障水平明顯提高。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本養(yǎng)老金月平均水平2015年達(dá)到2200多元，是2010年的1.7倍。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例2014年比2010年平均提高約10個(gè)百分點(diǎn)。城市和農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別由2010年底的每人每月251元和117元提高到2014年的411元和231元。

　　但也應(yīng)看到，目前社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行還存在一些深層次矛盾和問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以及人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的背景下，這些矛盾和問(wèn)題會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素，突出表現(xiàn)在：一是社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有體現(xiàn)精算平衡原則，基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性較差。“十二五”時(shí)期，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出年均增長(zhǎng)18.6%，收入年均增長(zhǎng)12%，支出比收入增幅高出6.6個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)職工醫(yī)保基金和城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鹬С鲈龇仁杖朐龇謩e高出2.5和5個(gè)百分點(diǎn)。二是政府、企業(yè)、個(gè)人以及中央和地方之間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不合理，收入保障和提供醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的職責(zé)過(guò)度向政府集中，醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制比較僵化。三是制度條塊分割，不同社會(huì)保障政策之間以及社會(huì)保障政策與其他政策之間的銜接配套有待加強(qiáng)，碎片化問(wèn)題突出。這就要求進(jìn)一步改革完善社會(huì)保障體系，增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

　　建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度必須遵循的基本原則

　　“十三五”時(shí)期，社會(huì)保障改革發(fā)展要貫徹落實(shí)中央精神，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的總體部署，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，以大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、合理界定政府與市場(chǎng)職責(zé)為主線，以確保制度更加公平更可持續(xù)和增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性、規(guī)范性為著力點(diǎn)，以促進(jìn)精算平衡、強(qiáng)化激勵(lì)約束、推動(dòng)制度整合、完善籌資機(jī)制為核心，確保社會(huì)成員合理分享改革發(fā)展成果。

　　立足基本國(guó)情，以?；緸閮?yōu)選目標(biāo)，防止高福利傾向。我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平總體較低，社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱。同時(shí)，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)將發(fā)生顯著變化，在總和生育率下降與人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)等因素的推動(dòng)下，老年人口占比不斷上升，老年人口高齡化日益突出。社會(huì)保障制度建設(shè)要合理把握改革力度和進(jìn)度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本情況以及個(gè)人、企業(yè)和財(cái)政等方面的承受能力，以滿足人民群眾基本需求為目標(biāo)，合理確定社會(huì)保障項(xiàng)目和水平。要防止脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，超出財(cái)政承受能力，以拔苗助長(zhǎng)的方式推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)和提高保障待遇水平，避免重蹈一些國(guó)家陷入“高福利陷阱”的覆轍。

　　堅(jiān)持精算平衡，增強(qiáng)制度可持續(xù)性，防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。精算平衡是社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則。宏觀上，要根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)等因素合理確定并及時(shí)調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)政策特別是待遇計(jì)發(fā)辦法，確?；鹬虚L(zhǎng)期收支平衡；微觀上，要使參保者的繳費(fèi)與收益密切掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，調(diào)動(dòng)其參保繳費(fèi)的積極性。進(jìn)一步深化社會(huì)保障特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，要按照精算平衡原則，對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和評(píng)估，堅(jiān)持公平與效率、權(quán)利與義務(wù)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合，科學(xué)合理設(shè)定制度參數(shù)、待遇計(jì)發(fā)辦法，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金自求平衡，實(shí)現(xiàn)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

　　加強(qiáng)制度整合，提升制度公平性，防止結(jié)構(gòu)性矛盾和社會(huì)不公。在堅(jiān)持不懈地推進(jìn)單項(xiàng)社會(huì)保障制度改革完善的同時(shí)，更加注重從整體上進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的有效整合和成熟定型。按照“全覆蓋”的要求，進(jìn)一步提高養(yǎng)老、醫(yī)療和其他社會(huì)保險(xiǎn)制度的參保繳費(fèi)率，掃除參保“盲點(diǎn)”和“死角”，防止重復(fù)參保；推動(dòng)社會(huì)救助和福利制度實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；通過(guò)優(yōu)化整合制度、加強(qiáng)政策銜接、提高統(tǒng)籌層次，有效解決社會(huì)保障制度碎片化問(wèn)題；逐步弱化城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間社會(huì)保障政策和待遇水平差異，進(jìn)一步體現(xiàn)公平性。

　　注重責(zé)任分擔(dān)，合理均衡各社會(huì)主體之間的責(zé)任，防止過(guò)分增加全體納稅人負(fù)擔(dān)。建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，需要全社會(huì)共同努力。充分發(fā)揮政府、企業(yè)、個(gè)人的作用，形成強(qiáng)大合力。適度均衡責(zé)任分擔(dān)，市場(chǎng)機(jī)制能夠提供的保障職能，政府不要越俎代庖；該由個(gè)人和單位承擔(dān)的社會(huì)保障責(zé)任，政府不要大包大攬，防止責(zé)任過(guò)度向政府集中，實(shí)際上是讓全體納稅人擔(dān)責(zé)。建立健全多層次保障體系，以社會(huì)救助為托底層，社會(huì)保險(xiǎn)為主體層，社會(huì)慈善、企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充層，加強(qiáng)各層次之間的銜接。適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，為補(bǔ)充保險(xiǎn)留出發(fā)展空間。合理劃分政府間社會(huì)保障事權(quán)，按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容“三原則”，根據(jù)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等事務(wù)的特點(diǎn)，合理確定中央和地方政府的支出責(zé)任。大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府與社會(huì)資本合作，積極引導(dǎo)社會(huì)力量和社會(huì)資本參與提供養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助等服務(wù)。

　　建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度的主要任務(wù)

　　《建議》圍繞建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，提出了一系列重要任務(wù)。要按照《建議》作出的改革部署，全力抓好養(yǎng)老和醫(yī)療兩大重點(diǎn)，統(tǒng)籌社會(huì)救助體系建設(shè)，進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革，確保按期完成各項(xiàng)改革任務(wù)。

　　加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。一是完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度。建立透明易懂的收付制度，加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與待遇水平之間的聯(lián)系，做到多繳多得、長(zhǎng)繳多得，鼓勵(lì)參保繳費(fèi)。隨著退休人員預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，合理調(diào)整個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)。改進(jìn)個(gè)人賬戶記賬利率辦法，研究完善個(gè)人賬戶余額繼承政策。同時(shí)，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)激勵(lì)約束機(jī)制。二是實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌考慮制度設(shè)計(jì)、中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分等相關(guān)問(wèn)題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，增強(qiáng)調(diào)劑基金余缺能力。三是豐富社會(huì)保險(xiǎn)基金收入來(lái)源渠道。拓寬社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化、專業(yè)化投資運(yùn)營(yíng)。逐步提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；稹Ｋ氖菨u進(jìn)式延遲退休年齡。綜合考慮我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)和社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展要求，出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。五是加快發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。完善企業(yè)年金和職業(yè)年金個(gè)人所得稅遞延納稅政策，擴(kuò)大個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，鼓勵(lì)職工參加個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，推動(dòng)建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。六是建立基本養(yǎng)老金合理增長(zhǎng)機(jī)制。以職工和居民收入為基礎(chǔ)合理確定基本養(yǎng)老金水平，建立綜合考慮收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)等主要因素的正常調(diào)整機(jī)制。

　　改革醫(yī)療保險(xiǎn)制度。一是健全醫(yī)療保險(xiǎn)籌資機(jī)制和報(bào)銷比例調(diào)整機(jī)制。建立居民醫(yī)保和新農(nóng)合籌資水平與醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)速度以及其他相關(guān)因素合理掛鉤的科學(xué)調(diào)整機(jī)制。合理強(qiáng)化醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任，增強(qiáng)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度的社會(huì)保險(xiǎn)屬性。研究實(shí)行參加職工醫(yī)保的退休人員繳費(fèi)政策。堅(jiān)持適度保障原則，建立與籌資水平相適應(yīng)的報(bào)銷比例調(diào)整機(jī)制。二是全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度。完善大病保險(xiǎn)制度，覆蓋所有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保人群，與醫(yī)療救助等制度緊密銜接，共同發(fā)揮托底保障作用，有效防止發(fā)生家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出。三是發(fā)揮醫(yī)保控費(fèi)作用。改革醫(yī)保支付方式，推進(jìn)按人頭付費(fèi)、按病種付費(fèi)和總額預(yù)付等復(fù)合付費(fèi)方式，控制醫(yī)療費(fèi)用不合理快速增長(zhǎng)。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與醫(yī)保經(jīng)辦。改進(jìn)個(gè)人賬戶，采取門(mén)診統(tǒng)籌報(bào)銷模式，對(duì)費(fèi)用較高的慢性病和門(mén)診大病給予更好保障，提高醫(yī)?；鹗褂眯б?。實(shí)現(xiàn)跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算，為參保群眾提供便捷服務(wù)。四是整合基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。理順居民醫(yī)保和新農(nóng)合管理體制，加快城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合步伐。將生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，降低運(yùn)行成本。五是鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)健康保險(xiǎn)。積極鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)以及個(gè)人投保的商業(yè)健康保險(xiǎn)，建立多層次醫(yī)療保障體系。在落實(shí)對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，完善個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商業(yè)健康保險(xiǎn)的個(gè)人所得稅稅前扣除優(yōu)惠政策。

　　統(tǒng)籌社會(huì)救助體系建設(shè)。加強(qiáng)社會(huì)救助政策銜接，專項(xiàng)救助不再鎖定低保對(duì)象，減少福利捆綁，針對(duì)救助對(duì)象醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等方面的特殊情況提供差別化救助。實(shí)行扶貧政策和低保政策有效銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保。整合基本生活救助制度，針對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助政策“單向疊加”、不同制度對(duì)同一困難類型或同一類救助對(duì)象重復(fù)保障的問(wèn)題，統(tǒng)一按困難類型劃分社會(huì)救助制度。制定和完善救助申請(qǐng)對(duì)象財(cái)產(chǎn)信息核查辦法，建立跨部門(mén)、多層次的救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制。合理劃分中央和地方政府的基本生活救助支出責(zé)任，并由中央和地方分別負(fù)擔(dān)不同的救助項(xiàng)目或救助對(duì)象支出，以發(fā)揮中央促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和地方掌握信息優(yōu)勢(shì)的兩個(gè)積極性。支持發(fā)展慈善事業(yè)，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助。(樓繼偉)