出租車改革：頂層設(shè)計需給地方作為多大空間？

 　　新華網(wǎng)北京１１月９日電?。谷?，交通運輸部公布的出租車改革方案公開意見征集期正式結(jié)束。問計１個月，各方意見都有啥？試點半年，地方政府部門做了啥？最終方案是盡快出臺還是“讓子彈再飛一會兒”？

　　不少專家認(rèn)為，國家層面應(yīng)提出政策框架，同時調(diào)動地方積極性進行主動探索和實踐。地方的差別化探索與頂層設(shè)計合理對接或許是當(dāng)前政府需要考慮的又一問題。

　　收集４６００余件意見，“專車”監(jiān)管成爭議焦點

　?。保霸拢保叭战煌ㄟ\輸部兩份征求意見稿甫一發(fā)布，社會各界廣泛參與討論，浙江、廣東、廣西、河南、甘肅等多省份交通部門組織座談會收集多方建議意見。交通運輸部黨組成員、運輸司司長劉小明１１月７日在出租車改革專家座談會上透露，２０多天來收到社會各方的意見４６００多件。

　　據(jù)交通運輸部統(tǒng)計，截至１０月２６日，意見主要集中在１０大方面：一是“專車”是否應(yīng)作為新業(yè)態(tài)納入管理；二是出租汽車新老業(yè)態(tài)是否應(yīng)當(dāng)實行數(shù)量調(diào)控；三是巡游車經(jīng)營權(quán)改革問題；四是網(wǎng)約車的車輛條件和標(biāo)準(zhǔn)問題；五是網(wǎng)約車與巡游車駕駛員從業(yè)資格管理問題；六是巡游車和網(wǎng)約車價格機制和燃油補貼政策；七是規(guī)范網(wǎng)約車經(jīng)營行為；八是駕駛員權(quán)益保障問題；九是加強打擊非法運營問題；十是關(guān)于私人小客車合乘與規(guī)范發(fā)展問題。

　　“專車”新業(yè)態(tài)的定義和發(fā)展現(xiàn)狀、營運資質(zhì)的規(guī)范以及地方試點和國家制定行政法規(guī)政策關(guān)系等成為焦點問題。

　　據(jù)統(tǒng)計，提出意見的不僅有乘客、出租汽車司機和“專車”司機等從業(yè)人員；傳統(tǒng)出租汽車企業(yè)、個體經(jīng)營者和“專車”平臺企業(yè)等經(jīng)營主體；政府及行業(yè)主管部門等管理人員，還有相關(guān)研究機構(gòu)、專家學(xué)者等群體。

　　對于“專車”的發(fā)展現(xiàn)狀，暨南大學(xué)行政法學(xué)專業(yè)教授劉文靜在對廣州出租車市場的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣州有近７０家出租車公司，合法注冊的出租車有兩萬多輛，而實際在城市道路上行駛的專車數(shù)量在其３倍以上。

　　北京市交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚則有一組數(shù)據(jù)，證明由于專車的迅猛發(fā)展，北京市自今年以來擁堵指數(shù)明顯上升。他認(rèn)為，當(dāng)前專車發(fā)展已經(jīng)引發(fā)了社會穩(wěn)定、乘客安全等一系列問題，行業(yè)管理部門從公共利益角度出發(fā)制定政策予以規(guī)范，十分必要。

　　對于專車的運營資質(zhì)和監(jiān)管，交通運輸部運輸服務(wù)司出租車管理處處長王繡春表示，確實需要進一步探討，但交通運輸部在制定辦法中留了缺口，比如說真正體現(xiàn)共享經(jīng)濟的順風(fēng)車、拼車，在《辦法》中沒有詳細規(guī)定。“順風(fēng)車的監(jiān)管從目前研究的法律看還相當(dāng)不成熟，對如何分辨順風(fēng)車、如何監(jiān)管還沒有可借鑒的經(jīng)驗。”

　　地方試點“多條腿走路”，主動“求解”打破僵局

　　面對改革機遇，在交通運輸部公布征求意見前后，一些城市先行先試，在出租車價格和數(shù)量管控方面打破僵局，對網(wǎng)約車發(fā)展打開通道，為深化出租車行業(yè)改革進行了有益探索。

　　——義烏市出租車改革率先打破管制思維。

　　今年５月，《義烏市出租汽車行業(yè)改革方案》正式出臺，以市場化方向為目標(biāo)，承諾２０１８年后完全放開對出租車營運公司、出租車數(shù)量的管控。在２０１８年前的過渡期，義烏通過公開搖號招選，新增５家出租車營運公司。

　　截至目前，新增加的２５０輛新車已經(jīng)陸續(xù)投放市場，義烏市道路運輸管理局局長周榮興表示，不僅未沖擊出租車原有市場，而是擠壓了“黑車”的生存空間，市場秩序更規(guī)范，同時政府率先降低營運權(quán)使用費后，出租車企業(yè)也同步降低月承包費，讓利司機。車多了，百姓出行方便了，份子錢降了，司機師傅積極性更高了，而新增了營運公司，市場競爭多了活力。

　　盡管只是一個縣級市，義烏的破冰之舉，為出租車改革撕開了一條口子。天津社科院社會研究所所長張寶義表示，義烏改革盡管在機制上仍不徹底，但政府部門主動根據(jù)市場變化做出調(diào)整，對全國特別是中小城市會產(chǎn)生示范效應(yīng)。

　　——杭州從產(chǎn)權(quán)“動刀”推進改革，為對接網(wǎng)約車埋下伏筆。

　　杭州市９月份推出的出租車改革方案，核心內(nèi)容是經(jīng)營權(quán)無償有期限使用和清理規(guī)范經(jīng)營關(guān)系，同時組建公益性的國有出租汽車服務(wù)管理公司，為明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系的出租車提供優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)，并為未來與互聯(lián)網(wǎng)平臺開展合作奠定基礎(chǔ)。

　　對杭州的一攬子改革措施，多位司機表示認(rèn)可。出租車司機劉峰磊提到，政府減少收費給司機帶來了看得到摸得著的實惠，為傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車競爭創(chuàng)造了更為公平的環(huán)境。出租車“私牌車”車主陳立明過去一直擔(dān)心會取消個人的車輛產(chǎn)權(quán)，他告訴記者，本次方案明確厘清了經(jīng)營權(quán)和車輛產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，給像他這樣的個人出資車主們吃了一顆定心丸。

　　杭州市道路運輸管理局副局長張曉東說，明晰出租汽車的產(chǎn)權(quán)關(guān)系從根本上解決歷史遺留問題。“不僅如此，它還為減少出租車經(jīng)營利益階層，進一步提高一線駕駛員收入，激發(fā)出租汽車單車活力，提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量，夯實市場化改革奠定了基礎(chǔ)。”

　　“而成立國有出租車服務(wù)管理公司的目的之一，就是為與‘專車’對接埋下伏筆，出租車服務(wù)管理公司的車輛達到一定規(guī)模后，更有利于與互聯(lián)網(wǎng)平臺合作，提高車輛運營效率。”杭州市交通局副局長陸獻德說。

　　——上海首發(fā)“專車牌照”，“超前”管理思維獲肯定。

　?。保霸鲁?，上海市交通委正式向“滴滴快的”專車平臺頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)約租車平臺經(jīng)營資格許可，并宣布對符合要求的平臺都開放申請資質(zhì)。除了給予全國第一個“專車身份證”，上海專車試點方案并未要求改變車輛的營運性質(zhì)受到廣泛關(guān)注。

　?。保霸拢保溉丈虾Ｊ薪煌ㄎ滞嘎?，將對個體出租車的管理方式進行創(chuàng)新，組建“出租汽車駕駛員服務(wù)社”，“試水”線上線下相結(jié)合的出租車管理新模式，用服務(wù)費代替托管費。

　　業(yè)界普遍認(rèn)為，上海的“專車新政”改革思路兼顧了鼓勵創(chuàng)新、規(guī)范管理，承認(rèn)市場的專車需求，政府管理部門用一種“互聯(lián)網(wǎng)＋”的思維方式去考慮這種新的業(yè)態(tài)，而不是用傳統(tǒng)的方式去管控。而服務(wù)社、服務(wù)費則是充分發(fā)揮出租車管理的線上線下優(yōu)勢，“是未來交通行業(yè)的一種新模式。”上海市交通委主任孫建平表示。

　　部分“頑疾”難破題，“授權(quán)”地方探尋利益“公約數(shù)”

　　目前出租車改革在部分地區(qū)的嘗試較為艱難，比如鄭州承諾２０１２－２０１４年每年增加３００個牌照，最終只到位３２輛；天津的出租車更是１８年也未增加一輛。“增加數(shù)量、放開市場”對于傳統(tǒng)出租車行業(yè)而言是最敏感的一根神經(jīng)。

　　而在西安，近百名出租車司機自組股份制公司，上演了一場“自下而上”的“草根”探路，市場上的“鯰魚效應(yīng)”還未發(fā)生，卻陷入面臨“夭折”的困境。同樣，杭州的個體出租車主也提出意見，希望出租車改革“確權(quán)”后能夠允許組建服務(wù)型的自主聯(lián)合公司，抱團取暖、風(fēng)險共擔(dān)，以最低的成本保障公司的基本運營。“各地改革有經(jīng)驗也有困難和不足，應(yīng)當(dāng)允許地方試行一些地方性辦法和地方性法規(guī)，互相借鑒、取長補短，摸索出適應(yīng)各地實際情況的經(jīng)驗，再形成全國的管理辦法也不是不可以。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁認(rèn)為。

　　目前一些地方有益的探索要與交通運輸部的“指導(dǎo)方向”妥善對接，同時對于“個性”特征較強的地方“頑疾”，在統(tǒng)一方案框架中難以找到解決方法的，則需要盡早謀劃落地細則。“出租車行業(yè)管理的主體責(zé)任在各個城市，而每個城市情況各有不同，它們應(yīng)該‘量身定制’適合城市發(fā)展的政策。”價值中國會聯(lián)席會長張曉峰說。

　　借力“互聯(lián)網(wǎng)＋”深化出租車行業(yè)改革，需要以新的思維看待老問題。新形勢下的出租車行業(yè)監(jiān)管，要增加老百姓的獲得感，要破除一些固有思維定式，防止“穿新鞋走老路”。廣州市交通委員會客運交通管理處處長蘇奎認(rèn)為，各個地方的能力不一樣，在一個矛盾非常突出的情況下，完全交由地方來做難度比較大，“地方不能夠否定國家在里面發(fā)揮相當(dāng)大的作用，比較合適的方式是中央搭一個大框架，然后地方進行試點，不同的試點，多樣化的監(jiān)管模式，最理想的模式很難馬上實現(xiàn)，需要逐步建立完善的過程。”

　　東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松也提到，“中央和地方要聯(lián)動改革、合作治理，一方面要簡政放權(quán)，發(fā)揮地方的自主權(quán)；另一方面，也要穩(wěn)住底線。”

　　面對新挑戰(zhàn)，出租車改革既要堅持“方便群眾出行”的根本目標(biāo)，也要充分考慮新舊業(yè)態(tài)從業(yè)者利益調(diào)整；既要鼓勵創(chuàng)新用好“互聯(lián)網(wǎng)＋”，也要果斷有力地對野蠻生長的新業(yè)態(tài)實施引導(dǎo)監(jiān)管；既要加快制度出臺釋放積極而明確的信號，又要授權(quán)先行地區(qū)率先試點，探索完善改革策略。（執(zhí)筆記者：黃筱；參與采寫：趙文君、齊中熙、鄧中豪、張彬）