城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制約因素及對(duì)策

□ 楊安民

 習(xí)近平同志指出，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變， 城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢(shì)沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。要從根本上解決這些問(wèn)題，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因此，選擇此問(wèn)題研究對(duì)于破解“三農(nóng)” 難題、促進(jìn)三化同步協(xié)調(diào)發(fā)展、順利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提出的背景及含義

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國(guó)生產(chǎn)力和城市化水平發(fā)展到一定程度的必然選擇，是針對(duì)城市與鄉(xiāng)村之間本來(lái)存在的內(nèi)在聯(lián)系被人為地割裂，從而影響其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所提出的，它主要體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和社會(huì)進(jìn)步的必然要求?；仡櫄v史，新中國(guó)成立后，由于我國(guó)是一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)大國(guó)， 國(guó)家在制度安排上，制定了工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，為使這一戰(zhàn)略順利實(shí)施，國(guó)家不得不采取了一套犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村以支持工業(yè)及城市發(fā)展的戰(zhàn)略，其結(jié)果形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然農(nóng)村也有了很大發(fā)展，但不同地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展仍然存在著較大的差異。雖然城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活不斷改善，我國(guó)農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變， 城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢(shì)沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。因此，要從根本上解決這些問(wèn)題，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。為此，黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，胡錦濤同志提出了科學(xué)發(fā)展觀，并把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在五個(gè)統(tǒng)籌之首，十七大提出了“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的要求，十八大進(jìn)一步把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提升到解決“三農(nóng)”問(wèn)題根本途徑的高度。黨的十八屆三中全會(huì)提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的改革舉措，就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過(guò)健全體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的實(shí)惠，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制約因素

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。但長(zhǎng)期以來(lái)由于觀念、體制等方面的原因，我國(guó)形成了典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)之間差距較大、發(fā)展不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

第一，思想認(rèn)識(shí)因素。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)關(guān)系上存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，主要表現(xiàn)為：一是“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”觀念的不自覺(jué)論；二是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的條件不成熟論；三是城鄉(xiāng)一體化的自然主義論。只有破除這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，才能為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定思想基礎(chǔ)。

第二，體制因素。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，政府對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制不斷進(jìn)行調(diào)整和改革，但從根本上看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有根本改變，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元管理體制還沒(méi)有根本破除，還沒(méi)有建立起與已經(jīng)變化了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)的新的管理體制，城鄉(xiāng)之間的舊體制作用的慣性依然制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第三，人口因素。減少農(nóng)民數(shù)量、提升農(nóng)民素質(zhì)是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但實(shí)際上，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，人口問(wèn)題及其成因要復(fù)雜得多，解決起來(lái)難度也很大。在我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中期以后，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家同一歷史發(fā)展階段已經(jīng)基本解決的農(nóng)村剩余人口問(wèn)題，仍將伴隨著我國(guó)今后的工業(yè)化進(jìn)程并成為工業(yè)化進(jìn)一步深化的瓶頸。因此，人口壓力將一直困擾著我國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國(guó)勞動(dòng)力資源雖然豐富，但由于其主要構(gòu)成是農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，沒(méi)有受過(guò)良好的教育，熟練勞動(dòng)力嚴(yán)重缺乏，這在一定程度上加劇了人口問(wèn)題的嚴(yán)重性。

第四，資金因素。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差、社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后的問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題就需要大量資金，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及村集體和村民集資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這就嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。另外，農(nóng)業(yè)的短板效應(yīng)也制約著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)地位沒(méi)有變，但由于其在三次產(chǎn)業(yè)中僅占10％的份額，又是一個(gè)弱質(zhì)低效產(chǎn)業(yè)，還處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變階段，這種狀況大大制約城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三、加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的對(duì)策

第一， 思想上牢固樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化的科學(xué)發(fā)展理念。一要改變長(zhǎng)期存在的“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、重市民輕農(nóng)民”的傳統(tǒng)觀念。二要把握“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略事業(yè)”的核心思想。三要積極調(diào)整國(guó)民收入分配格局，適度提高財(cái)政支持，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展水平。四要認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。

第二，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，渉及多個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)部門，這些部門只有各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)行，才能使城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作順利實(shí)施。因此，建立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)是必需的，其職能應(yīng)是協(xié)調(diào)督促相關(guān)部門具體落實(shí)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各項(xiàng)方針政策，從而使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有組織保障。

第三，全面深化相關(guān)體制改革。一是改革戶籍制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。通過(guò)戶籍制度改革，逐步建立按居住地劃分農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口、按職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍登記管理制度，同時(shí)取消戶口附加條件，剝離與戶籍制度掛鉤的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享有同等的國(guó)民待遇。二是改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地產(chǎn)權(quán)及征用制度。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利極易受到不法侵害，為確保這一組織中農(nóng)民成員的權(quán)益，必須加快農(nóng)村宅基地、家庭承包地、集體建設(shè)用地等確權(quán)登記頒證工作，明晰各類權(quán)屬。 三是改革農(nóng)村金融體制和公共財(cái)政體制，為支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)提供資金來(lái)源，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供財(cái)力支撐。

第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的作用。一要科學(xué)合理布局城鄉(xiāng)發(fā)展空間。二要加快實(shí)施綜合連片開(kāi)發(fā)，增強(qiáng)城市功能區(qū)輻射帶動(dòng)能力。三要有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，尤其要推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

第五，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用。走新型城鎮(zhèn)化道路可以促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡同步協(xié)調(diào)發(fā)展，可以進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，可以進(jìn)一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)力，為轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供載體。

第六，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，助推城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是消除城鄉(xiāng)差別的前提，還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)平等的基礎(chǔ)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是增加農(nóng)民收入的重要途徑，還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑。（作者系市委黨校副教授）