張卓元：深化經(jīng)濟(jì)改革要厘清四個(gè)問題

         ●市場在資源配置中起決定性作用主要適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并不完全適用于文化、社會(huì)等領(lǐng)域。

    ●地方政府改革涉及到地方官員利益的調(diào)整，這個(gè)問題難度比較大，是推進(jìn)深化經(jīng)濟(jì)體制改革方面一個(gè)最大的難題。

    ●在混合所有制改革中，既要避免國有股一股獨(dú)大，民間資本參股后沒有多少發(fā)言權(quán)的現(xiàn)象，也要避免有的央企只拿出一部分不賺錢或者成為包袱的業(yè)務(wù)吸收社會(huì)資本參與。

    ●如何從管國有企業(yè)為主向主要管資本轉(zhuǎn)變，對國資委來說是個(gè)全新的命題。從哪里著手轉(zhuǎn)軌，怎樣組建國有資本的運(yùn)營公司和投資公司。

    著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中共十八大和十八屆三中全會(huì)文件的起草者之一張卓元，日前在參加由中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)等主辦的第八屆“中國經(jīng)濟(jì)增長與周期國際高峰論壇”時(shí)表示，三中全會(huì)《決定》通過已經(jīng)過去半年，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些改革議題需要高度重視，包括市場在資源配置中起決定性作用的適用范圍，市場起決定性作用下中央政府和地方政府職能怎樣轉(zhuǎn)換，怎樣促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)怎么樣從管企業(yè)向主要管資本轉(zhuǎn)變。

    市場在資源配置中的適用范圍問題

    十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。

    張卓元指出，這是《決定》的一個(gè)比較大的亮點(diǎn)，是第一次在黨的文獻(xiàn)中提出“使市場在資源配置中起決定性作用”的論斷，來代替已經(jīng)沿用了21年的“基礎(chǔ)性作用”的提法。這個(gè)提法具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，在此之前，我國經(jīng)濟(jì)界和理論界還沒有人明確提出過這一個(gè)論斷，說明這一次《決定》走在改革理論的最前面。

    讓市場在資源配置中起決定性作用，那么它的適用范圍怎么樣來界定？張卓元認(rèn)為，市場在資源配置中起決定性作用主要適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并不像適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那樣適用于文化、社會(huì)等領(lǐng)域。雖然在文化、社會(huì)等領(lǐng)域中產(chǎn)業(yè)的部分也需要很好地運(yùn)用市場機(jī)制，但是，文化、社會(huì)等領(lǐng)域有不少公共服務(wù)的部分在里面。比如，義務(wù)教育、公共文化服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老、廉租房建設(shè)等等，這些資源的建設(shè)是不能夠完全由市場來起決定性作用的。過去曾經(jīng)一度出現(xiàn)過上述領(lǐng)域也搞市場化的趨向，使政府提供公共服務(wù)的職責(zé)沒有很好到位。

    張卓元同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也有市場失靈的部分，比如市場壟斷環(huán)節(jié)和關(guān)系國家安全的部分，這一部分不是特別容易界定，但這只是比較小的部分，對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主體部分，市場在資源配置中應(yīng)該起決定性作用。目前，這方面做得不夠好，主要是政府配置資源過多，還有就是由于壟斷和其他行政干預(yù)妨礙了競爭性市場體系的形成健全，沒有很好形成公平競爭的市場環(huán)境。

    張卓元表示，國內(nèi)外的實(shí)踐都表明，只有讓市場起決定性作用才能夠不斷提高資源配置的效率，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。這個(gè)問題目前在理論界也有不同的意見。比如有的專家認(rèn)為，在資源配置微觀層次，市場價(jià)值規(guī)律可以通過供求變動(dòng)和競爭機(jī)制發(fā)揮非常重要的作用，也可以說起決定性作用。但是在資源配置的宏觀層次，市場不應(yīng)該也不能夠起決定性作用，宏觀層次里包括部門和地區(qū)的比例結(jié)構(gòu)。這里就有一個(gè)問題，如果在微觀層次市場起決定性作用，在部門和地區(qū)結(jié)構(gòu)等配置又不能夠起決定性作用，這樣會(huì)否定資源在市場信號(hào)引導(dǎo)下由效益低的部門和地區(qū)自動(dòng)流向效益高的部門和地區(qū)。這樣的話，會(huì)把市場對資源配置的作用估計(jì)不足，甚至導(dǎo)致否定市場在資源配置的微觀層次起決定性作用。

    中央政府和地方政府職能怎樣轉(zhuǎn)換

    《決定》明確市場在資源配置中起決定性作用，就是要進(jìn)一步從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，主要是解決政府對資源的直接配置過多、對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過多和審批過多等等問題，這就要求政府轉(zhuǎn)型，填補(bǔ)和做好原來缺位和不到位的工作，來實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，以便更好發(fā)揮政府的作用。

    張卓元認(rèn)為，在以上這些方面，目前中央政府在轉(zhuǎn)換職能、減少審批方面，做得還是比較有成效的。相對而言，地方政府改革，特別是改變地方政府直接配置資源過多和對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過多、改變軟預(yù)算要素和依賴土地財(cái)政以及借了錢不準(zhǔn)備償還等方面的改變不夠明顯，有的地方政府甚至還熱衷于“大干快上”，追求短期G D P最大化，實(shí)際還在走老路，以至于產(chǎn)能過剩問題、地方債務(wù)急劇增長的問題等等很難解決。

    張卓元說，也許，地方政府改革應(yīng)該怎么樣邁步，抓什么重點(diǎn)，目前還不是太清楚，值得很好研究。而且地方政府改革涉及到地方官員利益的調(diào)整，這個(gè)問題難度比較大。這是目前我個(gè)人認(rèn)為，在推進(jìn)深化經(jīng)濟(jì)體制改革方面一個(gè)最大的難題。

    怎樣促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

    在布局經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)，首先是堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，還特別提出，混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國有企業(yè)改革、完善基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。

    中國經(jīng)濟(jì)35年的改革開放，伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長，無論是國有資本、集體資本、非公有資本，都增長很快。

    張卓元認(rèn)為，在這種情況下，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于國有資本放大功能，實(shí)現(xiàn)保值增值，提高競爭力，也有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，為深化國有企業(yè)改革進(jìn)一步指明了方向。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，意味著我們現(xiàn)在不提倡國有企業(yè)之間的聯(lián)合，因?yàn)樵谶@之前，很多地方熱衷于地方國有企業(yè)找中央企業(yè)搞聯(lián)合，而不是跟不同所有制資本的聯(lián)合。

    張卓元直言，目前，中央企業(yè)的母公司中，只有中國聯(lián)通等八九家公司初步實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，大多數(shù)還是國有獨(dú)資，改革滯后了。近來，已經(jīng)有一些國有大型企業(yè)主動(dòng)提出實(shí)行混合所有制，比如中石化將油品銷售板塊要進(jìn)行充足，引入社會(huì)和民營資本參股，實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)營。還有，像中電投，也是允許民資參股部分旗下的子公司和建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)模比例大概三分之一左右。

    張卓元認(rèn)為，混合所有制經(jīng)濟(jì)既可以國有資本控股，也可以非國有資本控股。當(dāng)前既要著重避免國有股一股獨(dú)大，民間資本參股后沒有多少發(fā)言權(quán)的現(xiàn)象，也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不賺錢或者成為包袱的業(yè)務(wù)吸收社會(huì)資本參與。

    有的專家也說，要堅(jiān)持在增量的基礎(chǔ)上發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)決防止拋售優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)。實(shí)際上，按照《決定》的精神，在壟斷行業(yè)中，除了自然壟斷的環(huán)節(jié)外，一般都應(yīng)該放開，這其中既有存量資產(chǎn)，也有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)更可以評估出好價(jià)錢，有利于引入社會(huì)資本跟競爭機(jī)制，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

    另外，在討論發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)中，也出現(xiàn)有的民營企業(yè)一講到混合所有制經(jīng)濟(jì)就要求控股。對此，張卓元認(rèn)為，這也不完全現(xiàn)實(shí)。因?yàn)楝F(xiàn)在有的央企準(zhǔn)備引進(jìn)社會(huì)資本的，比如像中石化，它的油品銷售板塊拿出三分之一就達(dá)到上千億元，目前單個(gè)民營資本恐怕還沒有具備控股的能力。同時(shí)，也要防止在混合所有制改革中出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失，這中間最重要的就是要客觀合理地評估國有資產(chǎn)，要依法和公開透明操作，嚴(yán)格防止過去國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)的很多亂象。

    有專家估計(jì)，目前混合所有制經(jīng)濟(jì)總體上占我國經(jīng)濟(jì)比重三分之一左右。按照現(xiàn)在的發(fā)展速度，估計(jì)，到2020年，我國混合所有制經(jīng)濟(jì)總體上占我國整個(gè)的比重可以提高到50%左右。在張卓元看來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革深化，產(chǎn)權(quán)多元、自主經(jīng)營、治理規(guī)范的混合所有制經(jīng)濟(jì)將會(huì)有長足的發(fā)展，成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的主要微觀主體。因此，今后需要加強(qiáng)對混合所有制經(jīng)濟(jì)的研究，包括怎么樣完善法規(guī)政策、健全法人治理結(jié)構(gòu)，真正做到在一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位內(nèi)部，各類資本能夠得到同等保護(hù)產(chǎn)權(quán)、同等使用生產(chǎn)要素，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

    國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)怎樣從管企業(yè)轉(zhuǎn)為管資本

    《決定》提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

    張卓元認(rèn)為，這意味著國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入了全新的階段，別看光是從管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)變，這是個(gè)非常大的轉(zhuǎn)變。國資委如何從管國有企業(yè)為主向主要管資本轉(zhuǎn)變，對國資委來說是個(gè)全新的命題。從哪里著手轉(zhuǎn)軌就很值得研究探索，包括怎么樣組建國有資本的運(yùn)營公司和投資公司，需要探索經(jīng)驗(yàn)。

    國資委主要管資本，也是同積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，因?yàn)閲Y委要逐步致力于國有資本的優(yōu)化配置，也就要求更好地發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這次《決定》專門指出，國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)是提供公共服務(wù)，發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步，保障國家安全。講了五個(gè)重點(diǎn)。這五個(gè)重點(diǎn)跟1999年黨的十五屆四中全會(huì)的《決定》相比又前進(jìn)了一步，當(dāng)時(shí)提出了國家要控制的國有經(jīng)濟(jì)四大領(lǐng)域。1999年四大領(lǐng)域中有個(gè)自然壟斷行業(yè)，國家要控股經(jīng)營，這個(gè)沒有問題，但是這次非常明確提出來，控制的主要是自然壟斷環(huán)節(jié)，除了自然壟斷環(huán)節(jié)以外的，應(yīng)該盡可能地引入競爭機(jī)制。

    張卓元認(rèn)為，目前國有資本80%左右集中在競爭行業(yè)，太高了，雖然國有資本五個(gè)重點(diǎn)里也有一個(gè)是競爭性行業(yè)，但是更多的是要傾向于把國有資本投向公益性的方面。所以，需要按照《決定》的要求進(jìn)行調(diào)整。

    看來，今后要很好地界定國內(nèi)國有資本的職能，大體可以分為三類：一類是工業(yè)性，一類是商業(yè)性，第三類是介乎兩者之間或者兩者皆有的。針對不同類型的國有企業(yè)，進(jìn)行不一樣的考核指標(biāo)。比如，對于公益性資本運(yùn)營公司就不能以資本增值作為主要考核指標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)著重在成本控制、服務(wù)質(zhì)量等方面提出要求，這些都需要在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上認(rèn)真研究和逐步完善。同時(shí)借鑒國內(nèi)外幾大資本運(yùn)營公司和投資公司的基本做法和經(jīng)驗(yàn)。

    張卓元說，我記得起草文件時(shí)，主要提出可以借鑒兩個(gè)公司的做法，一個(gè)是新加坡的淡馬錫，一個(gè)是國內(nèi)的匯金公司，他們的資本運(yùn)營和投資控股的一些做法，結(jié)合具體的實(shí)際，認(rèn)真研究探索最佳模式。