淺議檢察民事公益訴訟管轄制度的完善

劉四超

2017年修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條賦予了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的資格，但未對(duì)民事公益訴訟的管轄問(wèn)題進(jìn)行具體規(guī)定。2018年《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“兩高解釋”）第5條第1款的規(guī)定“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄”，根據(jù)該款規(guī)定民事公益訴訟由中級(jí)法院管轄，而相對(duì)應(yīng)的提起民事公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)須為與中級(jí)法院對(duì)應(yīng)的人民檢察院，一般為市級(jí)人民檢察院。“兩高解釋”第20條規(guī)定第2款規(guī)定“人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄”，這樣刑事附帶民事公益訴訟則一般由基層法院管轄，提起訴訟主體也應(yīng)為基層檢察院。這樣不同類別的民事公益訴訟在訴訟環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)上就失衡了。

2021年7月，最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱“辦案規(guī)則”）第14條規(guī)定“人民檢察院辦理民事公益訴訟案件,由違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院立案管轄”。該規(guī)定又將民事公益訴訟的立案管轄交給基層檢察院，而起訴權(quán)仍繼續(xù)由與中級(jí)法院對(duì)應(yīng)的市一級(jí)檢察院行使。雖然“辦案規(guī)則”設(shè)立該制度，目的是為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的保護(hù)，但訴前程序辦理和提起訴訟的主體不一致，管轄級(jí)別的不對(duì)應(yīng)，勢(shì)必會(huì)影響檢察民事公益訴訟作用發(fā)揮。

實(shí)踐中存在的問(wèn)題

檢察民事公益訴訟規(guī)模小。統(tǒng)計(jì)顯示“2018年1月至12月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟2476件，占比76.7%；提起行政公益訴訟案件587件，占比18.18%；提起民事公益訴訟案件165件，占比5.11%”，而由河南來(lái)看，2019年提起的公益訴訟案件179件，其中刑事附帶民事公益訴訟案件158件，占比88.27%；行政公益訴訟案件11件，占比6.1%；民事公益訴訟案件10件，占比5.59%。根據(jù)筆者在發(fā)文前了解的情況，截止2021年8月，河南省內(nèi)仍有未辦理檢察民事公益訴訟提起訴訟的市級(jí)檢察院存在。本來(lái)按照民事訴訟法以及“兩高解釋”，檢察民事公益訴訟都是作為主要部分進(jìn)行制度保障，為公益保護(hù)提供關(guān)鍵作用的，刑事附帶民事公益訴訟本是民事公益訴訟的補(bǔ)充，然而現(xiàn)實(shí)卻恰恰相反。

公共利益得不到全面保護(hù)。最高人民法院、最高人民檢察院日前聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問(wèn)題的批復(fù)》明確規(guī)定，“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應(yīng)履行訴前公告程序”，即提起刑事附帶民事公益訴訟須訴前公告30日，但刑事檢察的辦案有其嚴(yán)格的期限，基層檢察院公益訴訟辦案部門(mén)介入后，大量速裁案件、期限較短案件，均因起訴到法院，而不能及時(shí)進(jìn)行刑事附帶民事公益訴訟，這樣便不利于公共利益的全面保護(hù)。

完善檢察民事公益訴訟管轄制度措施

更新辦案理念。檢察公益訴訟制度是習(xí)近平總書(shū)記親自部署的檢察工作，要從政治上認(rèn)識(shí)公益訴訟工作、重視公益訴訟工作，要提高站位，不斷更新辦案理念，改變過(guò)去刑事思維的慣性影響，把公益保護(hù)和民事訴訟的特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，使檢察民事公益訴訟獲得發(fā)展。要在檢察民事公益訴訟實(shí)踐樣本不足的情況下，加大理論研究，公益訴訟部門(mén)人員在業(yè)務(wù)上要不斷學(xué)習(xí)，提升專業(yè)水平，為民事公益訴訟發(fā)展儲(chǔ)備人才。通過(guò)提高線索發(fā)現(xiàn)能力，調(diào)查取證能力，庭審應(yīng)變能力，來(lái)推動(dòng)民事公益訴訟發(fā)展。

完善管轄制度。實(shí)踐中，縣級(jí)基層檢察院因“兩高解釋”規(guī)定檢察民事公益訴訟由中級(jí)法院管轄，便無(wú)法提起訴訟，這樣基層只有在辦理刑事附帶民事公益訴訟方面發(fā)力，對(duì)于發(fā)現(xiàn)辦理民事公益訴訟線索積極性不高。如能通過(guò)立法賦予縣級(jí)基層檢察院提起民事公益的資格，有利于提高訴訟效率、節(jié)約司法資源。

積極溝通協(xié)調(diào)。市一級(jí)檢察院可以發(fā)揮積極作用，針對(duì)一般的檢察民事公益訴訟案件，與對(duì)應(yīng)的中級(jí)法院溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)批量指定管轄的方式或者會(huì)簽指定管轄文件的方式，將案件指定到縣級(jí)基層檢察院提起訴訟，這樣能夠讓公共利益得到全面有效保護(hù)。市級(jí)檢察院還可以通過(guò)成立由縣級(jí)檢察院公益訴訟人員組成的辦案團(tuán)隊(duì)的方式，依據(jù)縣級(jí)基層檢察院立案的民事公益訴訟案件提起訴訟，這樣既能夠發(fā)揮檢察民事公益訴訟的作用，也能夠最大限度保護(hù)公益?？h級(jí)基層檢察院公益訴訟部門(mén)，也應(yīng)當(dāng)在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中，及時(shí)與法院進(jìn)行有效溝通，通過(guò)不斷的實(shí)踐，逐步達(dá)成關(guān)于檢察民事公益訴訟起訴、審判的共識(shí)，不斷為公共利益保護(hù)貢獻(xiàn)檢察智慧。

（作者單位：遂平縣人民檢察院）