因政策矛盾致多地多個(gè)項(xiàng)目停工 政策“打架”如何解

不久前，陜西省涇陽縣政府審批通過的多個(gè)項(xiàng)目遭涇河新城綜合執(zhí)法部門叫停一事引發(fā)輿論關(guān)注。其背后的原因在于，兩級(jí)政府的政策存在“矛盾”，導(dǎo)致當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)項(xiàng)目已停工數(shù)月，企業(yè)所受損失逐步擴(kuò)大。

事實(shí)上，政策打架并不是什么新鮮事。為何會(huì)出現(xiàn)政策打架的現(xiàn)象，又該如何化解這一問題？《法制日?qǐng)?bào)》記者對(duì)此進(jìn)行了采訪。

政策打架時(shí)有發(fā)生

主因在于政出多門

此次陜西被撤銷的項(xiàng)目，此前“經(jīng)過反復(fù)論證、規(guī)劃，該項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)得到了涇陽縣相關(guān)部門審批通過”。去年12月28日，涇陽縣行政審批服務(wù)局頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》顯示：經(jīng)審核，本建設(shè)工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求。

但不久前，涇河新城管委會(huì)給涇陽縣政府發(fā)函，要求撤銷項(xiàng)目施工手續(xù)：近期，涇河新城對(duì)區(qū)域在建項(xiàng)目監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)，縣政府(涇陽縣)有關(guān)部門仍在辦理新建項(xiàng)目審批手續(xù)……因上述項(xiàng)目與涇河新城城市規(guī)劃不符，導(dǎo)致項(xiàng)目無法落地……請(qǐng)縣政府督促相關(guān)部門撤回上述項(xiàng)目審批手續(xù)，并停止涇河新城規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)土地、規(guī)劃、建設(shè)審批工作。

“當(dāng)初上級(jí)在劃定新區(qū)時(shí)遺留了問題，把地、事、人三者分開歸屬于不同部門去管。”采訪中，國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任楊小軍認(rèn)為，這種人為分割的體制是此次陜西兩級(jí)政府打架事件的必然原因。這反映出了兩級(jí)政府在管理區(qū)域變更時(shí)未能做好法治、政策的統(tǒng)一工作，兩級(jí)政府需要再次對(duì)項(xiàng)目交接進(jìn)行商討。

對(duì)于如何解決這一問題，楊小軍建議，解決這一問題可以分為權(quán)宜之計(jì)和長久之計(jì)兩種方案。權(quán)宜之計(jì)是由雙方共同上級(jí)政府指定主管機(jī)關(guān)和主管范圍，先盡快消除眼前的政策打架問題。長久之計(jì)就是新區(qū)與原行政區(qū)劃管理權(quán)統(tǒng)一于一個(gè)區(qū)，從體制層面徹底解決政策不統(tǒng)一的問題。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授支振峰坦言，有些時(shí)候地方出現(xiàn)政策打架帶有某種不可避免性。“因?yàn)殡S著情況變化、形勢(shì)變化，政策總會(huì)調(diào)整，這樣就會(huì)出現(xiàn)新舊政策銜接的問題。此外，行政區(qū)劃調(diào)整、審批事項(xiàng)或權(quán)限調(diào)整、部門分工調(diào)整等，也都可能導(dǎo)致出現(xiàn)政策銜接不配套、不協(xié)調(diào)的問題。”

楊小軍認(rèn)為，出現(xiàn)政策打架的原因主要就是一些地方的法治統(tǒng)一性不夠，或者執(zhí)行不到位。具體來說，一方面是政出多門，不同部門各自為政、自說自話，另一方面是各部門在制定政策時(shí)沒有較好尊重上位法的有關(guān)規(guī)定，自成一體，隨意性較大。

在支振峰看來，政策打架往往會(huì)在三種情況下出現(xiàn)：首先是新舊政策銜接時(shí)；其次是九龍治水時(shí)，比如幾個(gè)部門或者地方政府同時(shí)負(fù)責(zé)一件事或者同時(shí)管理一個(gè)區(qū)域，有好處都上，沒好處都撤，容易導(dǎo)致政策打架；三是審批事項(xiàng)各環(huán)節(jié)政策的不協(xié)調(diào)、不配套。

出現(xiàn)問題及時(shí)解決

政府應(yīng)當(dāng)積極作為

近年來，政策打架的報(bào)道屢屢見諸媒體：

某地一家擁有30多臺(tái)大客車的交通運(yùn)輸公司，為當(dāng)?shù)囟嗉移笫聵I(yè)單位提供接送員工上下班的服務(wù)。2018年9月，一輛通勤車駛過長江大橋到外地某城區(qū)，被當(dāng)?shù)剡\(yùn)管處執(zhí)法人員以“未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證，擅自從事道路旅客運(yùn)輸活動(dòng)”為由攔下。公司負(fù)責(zé)人與客車注冊(cè)地所在的運(yùn)管部門溝通，但又被告知通勤服務(wù)車未納入道路旅客運(yùn)輸范疇，不需要辦理許可證。多次協(xié)調(diào)未果，為了能順利在兩地跑，這家公司只好在外地租用運(yùn)營成本更高的旅游客車。

在中部某市的工業(yè)園區(qū)，一家生物制藥企業(yè)計(jì)劃投資興建新廠房。工業(yè)園管委會(huì)認(rèn)為規(guī)劃的審批權(quán)應(yīng)當(dāng)下放到園區(qū)，只需要管控建設(shè)項(xiàng)目綠地率、容積率等關(guān)鍵指標(biāo)即可，但市規(guī)劃局認(rèn)為審批權(quán)在市一級(jí)，且廠房的外觀設(shè)計(jì)也要報(bào)批。

對(duì)此，楊小軍認(rèn)為，政策打架可能造成判斷標(biāo)準(zhǔn)混亂、讓群眾無所適從。如果再加上執(zhí)法不一，則可能會(huì)帶來影響社會(huì)公平等負(fù)面后果，既影響政策權(quán)威，也影響政策執(zhí)行力。

“當(dāng)有群眾提出政策打架問題時(shí)，有關(guān)部門或地方應(yīng)該做到聞過則喜，這對(duì)于完善政策以及政策執(zhí)行流程，對(duì)于制定更加科學(xué)合理的政策，是有益處的。”支振鋒認(rèn)為，遇到新舊政策打架，主管部門應(yīng)該擔(dān)負(fù)起責(zé)任，盡快給出解決方案；遇到不同部門之間政策打架的問題，就應(yīng)該按程序上報(bào)共同的上級(jí)部門協(xié)調(diào)解決，迅速給出解決方案。

過往的部分案例顯示，普通群眾遇到政策打架時(shí)，相關(guān)問題并不是那么容易得到解決，也會(huì)出現(xiàn)像此次因政策矛盾而被迫停工的情況。“每次去，工作人員態(tài)度都很好，但就是不解決問題。”項(xiàng)目有關(guān)工作人員說。

支振峰認(rèn)為，政策打架問題難解決的根本原因就在于官僚主義、形式主義作祟，某些部門和地方不作為，互相之間推諉責(zé)任、踢皮球，對(duì)待群眾的需求磨洋工、耍派頭，而不是真正為群眾想辦法解決問題。

“如果出現(xiàn)政策打架現(xiàn)象，從某種程度上反映出這些地方的依法行政水平、吏治水平，也能夠檢驗(yàn)出這些地方黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)、學(xué)習(xí)教育活動(dòng)是否落到實(shí)處。”支振峰說，政策打架不僅暴露一些地方在行政管理中存在的不完善之處，而且也是對(duì)當(dāng)?shù)亟鉀Q問題態(tài)度的一種考驗(yàn)。

支振鋒認(rèn)為，解決政策打架問題，化解某些地方存在的形式主義、官僚主義，關(guān)鍵一點(diǎn)是靠加強(qiáng)監(jiān)督，讓群眾有更多的監(jiān)督渠道且讓群眾監(jiān)督真正管用，同時(shí)加強(qiáng)輿論監(jiān)督。

糾偏力度必須加大

真正杜絕依靠法治

政策打架不僅會(huì)讓企業(yè)“受傷”，還可能對(duì)普通人的生活造成負(fù)面影響。此前曾有媒體報(bào)道，因戶籍所在地和工作所在地的再婚生育二孩政策不同，某地高中教師腹中5個(gè)月的胎兒面臨被引產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

楊小軍認(rèn)為，近年來，通過立法、備案審查、行政復(fù)議、行政訴訟等途徑，已經(jīng)解決了很多這樣的問題，但有些類似問題仍然比較突出。“我認(rèn)為問題不是出在理念觀念和認(rèn)識(shí)層面，主要還是出在執(zhí)行落實(shí)層面。”

楊小軍說，從法律角度來看，是由于管理職責(zé)權(quán)限不清、人為分割、政策審查把關(guān)不到位，以及糾偏力度弱等所致。減少政策打架帶來的負(fù)面影響主要應(yīng)該從加大糾偏力度入手。無論是遺留問題還是正在執(zhí)行的問題，只要出現(xiàn)政策打架，一方面是尋求官方解決渠道，即雙方的共同上級(jí)政府負(fù)責(zé)解決。如果無法解決或者超過一定期限不予解決，上級(jí)相關(guān)部門和人員需要承擔(dān)一定責(zé)任；另一方面是尋求司法解決渠道，受此影響的個(gè)人、法人以及其他組織，有權(quán)訴諸法院，由法院判決適用哪個(gè)政策合法有效。

支振峰認(rèn)為，應(yīng)該運(yùn)用法治給群眾撐腰，通過不斷完善行政訴訟法，給群眾在法庭上討回公道的機(jī)會(huì)和渠道。也就是說，無論政策打架的受害者是企業(yè)還是個(gè)人，都應(yīng)該可以通過法律途徑維護(hù)自己的權(quán)益。

“相關(guān)的一些方法和途徑其實(shí)在現(xiàn)行法律法規(guī)中都有規(guī)定，但是實(shí)踐中執(zhí)行不到位，存在的問題仍然比較多。這不是制度設(shè)計(jì)問題，而是制度執(zhí)行問題，執(zhí)行之所以不到位，根本上還是行政管理中某些頑疾的干擾。”楊小軍說。

楊小軍認(rèn)為，政策打架通常是因?yàn)槟承┑胤降男姓芾眢w制引起的，而行政管理體制大多是由上級(jí)部門所決定。上級(jí)部門的相關(guān)決定有些時(shí)候又著重考慮到各方關(guān)系、各方利益的平衡。有的領(lǐng)導(dǎo)干部不習(xí)慣把這類問題通過法律途徑去解決，反而習(xí)慣于用平衡各方關(guān)系、利益的方式去解決問題或者把問題拖著。在推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的大背景下，應(yīng)該在法治框架下解決政策打架，也只有通過法治才能讓此類問題得到及時(shí)、公平的解決。